ПОСТАНОВЛЕНИЕ Главы Администрации Волгоградской обл. от 30.11.2007 № 2000
(ред. от 18.03.2009)
"ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПРОГРАММЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ НА 2008 - 2009 ГОДЫ"
Официальная публикация в СМИ:
В данном виде документ не опубликован.
Первоначальный текст документа опубликован в издании
"Волгоградская правда", № 28, 15.02.2008.
--> примечание.
Начало действия редакции - 18.03.2009.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Изменения, внесенные Постановлением Главы Администрации Волгоградской обл. от 18.03.2009 № 260, вступили в силу с 18 марта 2009 года.
ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПРОГРАММЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ
РЕГИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
НА 2008 - 2009 ГОДЫ
(в ред. Постановлений Главы Администрации
Волгоградской обл. от 13.05.2008 № 588,
от 20.06.2008 № 760, от 18.03.2009 № 260)
В целях создания устойчивых предпосылок и условий для обеспечения повышения качества управления региональными финансами и совершенствования проводимой органами государственной власти Волгоградской области бюджетной политики, активизации процессов финансового оздоровления экономики, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирования экономических реформ и развития применения высокоэффективных механизмов распределения средств финансовой помощи из федерального бюджета постановляю:
1. Утвердить прилагаемую Программу реформирования региональных финансов Волгоградской области на 2008 - 2009 годы.
2. Комитету бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области включить Программу реформирования региональных финансов Волгоградской области на 2008 - 2009 годы в Заявку Волгоградской области на получение субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов для участия в отборе, проводимом в 2008 году Министерством финансов Российской Федерации в соответствии с Приказами Министерства финансов Российской Федерации от 24 августа 2004 г. № 238 и от 15 октября 2007 г. № 662.
3. Контроль за исполнением постановления возложить на заместителя Главы Администрации Волгоградской области - председателя Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области А.В. Дорждеева.
Глава Администрации
Волгоградской области
Н.К.МАКСЮТА
Утверждена
Постановлением
Главы Администрации
Волгоградской области
от 30 ноября 2007 г. № 2000
ПРОГРАММА
РЕФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
НА 2008 - 2009 ГОДЫ
(в ред. Постановлений Главы Администрации
Волгоградской обл. от 13.05.2008 № 588,
от 20.06.2008 № 760, от 18.03.2009 № 260)
1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ЭКОНОМИЧЕСКОГО ПОЛОЖЕНИЯ
ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
Волгоградская область - субъект Российской Федерации (административный центр - г. Волгоград). Входит в состав Южного федерального округа Российской Федерации.
С севера на юг и с запада на восток область протянулась более чем на 400 км.
Общая протяженность границ области - 2221,97 км, в том числе с Саратовской областью (29,9%), Ростовской (26,8%), Астраханской (11,4%), Воронежской (11,3%) областями, Республикой Калмыкией (10,9%) и Казахстаном (9,7%).
Волгоградская область имеет выгодное географическое положение, являясь главными воротами на юг России с выходом на Иран, Ирак через Кавказ и Индию через Республику Казахстан.
Занимает площадь 112,9 тыс. кв. км (78% составляют земли сельскохозяйственного назначения).
На территории области 1506 населенных пунктов, находящихся в составе 39 муниципальных образований (6 городов областного подчинения и 33 сельских района). Они объединены в 7 региональных округов (Волжский, Иловлинский, Калачевский, Михайловский, Новоаннинский, Палласовский, Урюпинский и Фроловский).
Численность постоянного населения Волгоградской области на начало 2007 года составила 2613,8 тыс. человек (городское - 75,5%, сельское - 24,5%). Плотность населения составляет 23 человека на 1 кв. километр занимаемой площади.
Через территорию области проходят важные железнодорожные, автомобильные, водные и воздушные трассы. Общая протяженность железнодорожных путей составляет 1,6 тыс. км, внутренних судоходных путей - 1,5 тыс. км, автомобильных дорог - более 14 тыс. км (83% дорог общего пользования имеют твердое покрытие). Низовья Волги и Дона, связанные Волго-Донским судоходным каналом, создают благоприятные условия для транспортировки различных грузов через область из портов государств Европы в зоны судоходства Африки, Ближнего и Среднего Востока.
Волгоградская область обладает высоким потенциалом природных ресурсов для развития минерально-сырьевой базы на основе сосредоточенных в недрах разнообразных полезных ископаемых: углеводородного сырья (нефть, конденсат, газ), химического (калийные, магниевые, натриевые соли, фосфориты) и цементного сырья для металлургической промышленности (формовочные пески), промышленности стройматериалов (карбонатные породы и песчаники для производства щебня и бутового камня, пески и глины различного назначения), железных руд, цветных и редких металлов (титано-циркониевые россыпи) и т.д. Значительны запасы подземных вод, в том числе минеральных.
Область относится к нефтедобывающим районам со сравнительно высоким освоением нефтяных ресурсов. На ее территории открыто 93 нефтяных и газовых месторождения, из них выработанных - 9, в консервации - 20, в разведке - 1 и в разработке - 63. Запасы нефти составляют свыше 500 млн. тонн, газа - 1,2 трлн. куб. метров, газового конденсата - свыше 450 млн. тонн.
Промышленный комплекс.
Промышленность является одной из ведущих отраслей экономики Волгоградской области, на долю которой приходится значительная доля объема валового регионального продукта (около 40 процентов). По многим показателям промышленность Волгоградской области занимает ведущие позиции в Южном федеральном округе и Российской Федерации. На ее долю приходится около 23 процентов от объемов промышленного производства Южного федерального округа и 2 процента - Российской Федерации. По объему промышленного производства в расчете на душу населения Волгоградская область сохраняет лидирующее положение среди регионов России. Промышленный комплекс Волгоградской области насчитывает более 4000 предприятий, в том числе крупных и средних - около 400.
Индекс промышленного производства по области в 2006 году составил 102 процента и увеличился в основном за счет обрабатывающих видов деятельности (рост на 4,7 процента), в том числе: в металлургическом производстве - на 2 процента, производстве нефтепродуктов - на 2,2 процента, химическом производстве - на 6,2 процента, в производстве машин и оборудования - на 24,4 процента, производстве транспортных средств и оборудования - на 3,3 процента, производстве пищевых продуктов, включая напитки, и табака - на 8,3 процента, производстве прочих неметаллических минеральных продуктов - на 7,6 процента.
Производство промышленной продукции в 2007 году планируется в объеме 320,5 млрд. рублей. Индекс объемов промышленного производства по области составит 103,8 процента. В 2007 году предусматривается прирост объемов производства в химическом производстве, металлургическом производстве и производстве готовых металлических изделий на 5 процентов, производстве машин и оборудования и производстве транспортных средств и оборудования - на 4 процента, производстве пищевых продуктов, включая напитки, и табака - на 4,5 процента.
Базовыми отраслями являются электроэнергетика, химическая и нефтехимическая, топливная промышленность. Сложившаяся отраслевая структура промышленности отражает использование выгодного географического положения области, ее природных ресурсов, мощной энергетической базы.
Агропромышленный комплекс.
Разнообразие почвенно-климатических условий Волгоградской области позволяет организовать производство большинства сельскохозяйственных культур (зерновые, горчица, овощи, плоды и ягоды) и развитие животноводства (молочное скотоводство, свиноводство, овцеводство и птицеводство).
Волгоградская область является одним из крупнейших производителей сельскохозяйственной продукции в Российской Федерации. По производству зерновых культур область входит в первую десятку регионов. В последние годы, несмотря на зависимость отрасли "растениеводство" от природно-климатических условий, диспаритет цен на промышленную и сельскохозяйственную продукцию и другие негативные факторы, расширение площадей применения обоснованной системы сухого земледелия способствовало увеличению объемов производства продукции растениеводства.
В 2006 году хозяйствами всех категорий получено 35,6 млрд. рублей валовой продукции в фактически действующих ценах. Индекс производства продукции сельского хозяйства по сравнению с 2005 годом составил 96,3 процента.
В 2007 году прирост объемов производства продукции сельского хозяйства по оценке составит 6 процентов в сопоставимых ценах к уровню 2006 года, в том числе продукции растениеводства - 9 процентов, продукции животноводства - 2,5 процента.
Строительный комплекс.
В строительном комплексе области функционируют более 40 крупных строительно-монтажных организаций. Кроме этого, на территории области действует более 100 частных лицензированных строительных фирм.
Практически все потребности капитального строительства обеспечиваются расположенными на территории области предприятиями стройиндустрии.
В 2006 году объем выполненных работ по виду деятельности "строительство" составил 24,2 млрд. рублей с приростом на 5 процентов, объем введенных в эксплуатацию жилых домов за счет всех источников финансирования по сравнению с 2005 годом увеличился на 23,6 процента и составил 636 тыс. кв. метров.
В 2007 году объем выполненных работ по виду деятельности "строительство" составит 28,7 млрд. рублей с приростом на 5 процентов, объем введенных в эксплуатацию жилых домов за счет всех источников финансирования по сравнению с 2006 годом увеличится на 13,2 процента и составит 720 тыс. кв. метров.
Транспортный комплекс.
Волгоградская область занимает выгодное географическое положение как главные ворота на юг России. Через ее территорию проходят важные железнодорожные, автомобильные, водные и воздушные пути.
Волгоградская область занимает одно из ведущих мест в Южном федеральном округе по объему перевозок.
В структуре транспортного комплекса 78,0 процента объема перевозки грузов приходится на трубопроводный, 16,4 процента - железнодорожный, 4,2 процента - автомобильный, 1,4 процента - водный и воздушный транспорт.
Транспортными предприятиями перевозится более 100 млн. тонн грузов в год, при этом рост перевозок грузов отмечается на железнодорожном и автомобильном транспорте.
Одним из обобщающих показателей экономического развития области является валовой региональный продукт, характеризующий производство добавленной стоимости во всех отраслях экономики.
В 2006 году валовой региональный продукт Волгоградской области составил 270,9 млрд. рублей, что в сопоставимых ценах на 5% выше уровня 2005 года. В 2007 году прогнозируется в сумме 313,5 млн. рублей. Увеличение валового регионального продукта говорит о положительной динамике развития области.
По абсолютной величине валового регионального продукта область стабильно занимает 20 - 22-е места среди регионов Российской Федерации.
По показателю валового регионального продукта на душу (77,8 тыс. рублей на человека) область занимает 34-е место среди регионов России. По данному показателю область опережает своих соседей по Южному федеральному округу - Астраханскую и Ростовскую области, Краснодарский и Ставропольский края.
В структуре валового регионального продукта 39,3% составляет промышленность, 15,5% - торговля, 8,1% - транспорт, 6,4% - строительство, 9,7% - сельское хозяйство, 21% - другие отрасли.
Положительные тенденции в экономике Волгоградской области оказывают влияние на рынок труда. Наиболее востребованы работодателями высококвалифицированные специалисты в финансово-экономической сфере, инженерно-технические работники, рабочие строительных профессий. Увеличивается потребность в работниках сферы обслуживания, торговли, общественного питания и коммунального хозяйства. Сохраняется дефицит в медицинских и педагогических кадрах.
К концу 2006 года в экономике области было занято 1250,6 тыс. человек. Общая численность безработных, рассчитанная по методологии Международной организации труда (МОТ), составила 89,3 тыс. человек.
Уровень регистрируемой безработицы в целом по области по состоянию на 1 января 2007 года составил 1,7 процента.
В последние годы наблюдается рост денежных доходов населения, обеспечивается реальное содержание всех их составляющих (заработная плата, пенсии, стипендии, выплаты социального характера), в результате отмечается достижение и закрепление положительной динамики основных макроэкономических показателей экономики области и, как следствие, - социальных индикаторов. Среди регионов Южного федерального округа по показателям уровня жизни населения Волгоградская область находится на третьем месте.
Суммарный объем денежных доходов населения Волгоградской области в 2006 году составил 258,6 млрд. рублей. По сравнению с 2005 годом он возрос на 38,7 процента.
Номинальные среднедушевые денежные доходы населения по итогам 2006 года сложились в размере 8202 рубля и увеличились относительно уровня 2005 года на 39,6 процента.
Реальные располагаемые доходы населения в 2006 году увеличились по сравнению с 2005 годом на 25,5 процента.
Выплаты социального характера увеличились по сравнению с 2005 годом на 22,8 процента и составили 990 млн. рублей.
Средний размер назначенной пенсии при своевременной выплате на конец 2006 года достиг 3151 рубля, но при этом величина прожиточного минимума выше на 4,5%.
Повышение доходов населения влияет на сокращение доли населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума. Доля малоимущих граждан в общей численности населения снизилась в 2006 году по сравнению с 2005 годом до 10,9 процента от общей численности населения.
В Волгоградской области на протяжении многих лет последовательно проводится политика, ориентированная на удовлетворение потребностей населения, в том числе в услугах образования, здравоохранения, культуры. О социальной ориентированности региональной политики свидетельствует созданная и бесперебойно функционирующая система социальной поддержки и помощи отдельным незащищенным категориям населения: детям, пенсионерам, инвалидам и гражданам, оказавшимся в сложных жизненных обстоятельствах.
Действия органов государственной власти области в социальной сфере направлены, с одной стороны, на увеличение объемов и качества социальных услуг, а с другой - на оптимизацию затрат на функционирование учреждений социальной сферы и повышение эффективности бюджетных расходов.
Основные макроэкономические показатели региона приведены в таблице 1.
Таблица 1
Динамика макроэкономических показателей
Волгоградской области за 2004 - 2007 годы
Значительная роль в развитии экономики Волгоградской области отводится бюджетно-налоговой политике и самому бюджету. В настоящее время процедуры бюджетного планирования перестраиваются с учетом новых принципов.
Бюджетный процесс в области регламентируется Законом Волгоградской области от 13 июля 2001 года № 566-ОД "О бюджетном процессе в Волгоградской области".
Ежегодно принимается распоряжение Главы Администрации Волгоградской области о прогнозе социально-экономического развития Волгоградской области и проекте закона Волгоградской области "Об областном бюджете" на соответствующий год (на 2007 год - Распоряжение Главы Администрации Волгоградской области от 27 апреля 2006 года № 389-р "О разработке прогноза социально-экономического развития Волгоградской области на 2007 год и проекта закона Волгоградской области об областном бюджете на 2007 год").
Основные задачи бюджетной политики на предстоящий финансовый год и среднесрочную перспективу, основные проблемы, требующие решения, находят свое отражение в ежегодных бюджетных посланиях Главы Администрации Волгоградской области и "Основных направлениях бюджетной и налоговой политики Волгоградской области" (на 2007 год - Решения Коллегии Администрации Волгоградской области от 28 июня 2006 года № 4/10 "О бюджетном послании Главы Администрации Волгоградской области на 2007 год" и от 5 сентября 2006 года № 5/13 "Об основных направлениях бюджетной и налоговой политики Волгоградской области на 2007 год и о проекте закона Волгоградской области об областном бюджете на 2007 год").
7 декабря 2006 года Закон Волгоградской области "Об областном бюджете на 2007 год" принят Волгоградской областной Думой и подписан Главой Администрации Волгоградской области 20 декабря 2006 года № 1387-ОД.
Порядок исполнения регионального бюджета отражается в ежегодно принимаемом постановлении Главы Администрации Волгоградской области "О мерах по исполнению областного бюджета в текущем году" (на 2007 год - Постановление Главы Администрации Волгоградской области от 9 февраля 2007 года № 134 "О мерах по исполнению областного бюджета в 2007 году").
Доходная часть областного бюджета в 2006 году с учетом доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности исполнена в сумме 29706,9 млн. рублей, из них:
поступления налоговых и неналоговых доходов - 23009,9 млн. рублей, что составляет 77,5% от общей суммы доходов;
безвозмездные поступления - 6696,9 млн. рублей, что составляет 22,5% в общем объеме поступлений в собственно областной бюджет.
Рост доходов областного бюджета в 2006 году по сравнению с 2005 годом составил 56,1%.
Отношение общей суммы доходов собственно областного бюджета Волгоградской области к объему ВРП в 2006 году составило 11,0%.
Финансирование расходов областного бюджета Волгоградской области за 2006 год с учетом расходов бюджетных учреждений, произведенных за счет доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, составило 30069,8 млн. рублей. Наибольшую долю в объеме расходов областного бюджета составили расходы на межбюджетные трансферты - 23,9%, национальную экономику - 19,8%, социальную политику - 17,2%, здравоохранение и спорт - 14,8%, образование - 6,9%, общегосударственные вопросы - 6,9%.
По итогам исполнения областного бюджета за 2006 год с учетом доходов, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, дефицит сложился в сумме 362,9 млн. рублей, или 1,6% к объему доходов областного бюджета без учета безвозмездных поступлений из федерального бюджета.
Ожидаемое исполнение областного бюджета в 2007 году по доходам прогнозируется в размере 37213,6 млн. рублей (или 11,9% к валовому региональному продукту), в том числе:
поступления налоговых и неналоговых доходов - 26100,2 млн. рублей, или 70,1% от общей суммы доходов;
финансовая помощь из федерального бюджета - 11113,4 млн. рублей, или 29,9% от общей суммы доходов.
Основными источниками, формирующими областной бюджет, являются налог на прибыль организаций и налог на доходы физических лиц, составляющие 67,5% от поступлений собственных доходов областного бюджета.
Ожидаемая сумма расходов областного бюджета составит 38559,8 млн. рублей (12,3% к валовому региональному продукту). Расходная часть областного бюджета носит социальный характер - порядка 38% расходов направляется на поддержание социально-культурной сферы. Наибольшую долю в объеме расходов областного бюджета составят расходы на межбюджетные трансферты - 29,1%, национальную экономику - 21,2%, социальную политику - 17%, здравоохранение и спорт - 13,1%, образование - 6,5%, общегосударственные вопросы - 5,2%.
Дефицит областного бюджета в 2007 году прогнозируется в сумме 1346,3 млн. рублей, или 5,2% объема доходов областного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета.
В преддверии 2008 года Волгоградская область, как и страна в целом, вышла на новый рубеж формирования бюджетного процесса, бюджетной политики и бюджета региона. Осуществлен переход к формированию и утверждению бюджета Волгоградской области на трехлетний период.
29 января 2007 года принято Распоряжение Главы Администрации Волгоградской области № 73 "О разработке прогноза социально-экономического развития Волгоградской области на 2008 - 2010 годы и проекта закона Волгоградской области об областном бюджете на 2008 - 2010 годы", 2 апреля 2007 года в Волгоградскую областную Думу направлено Бюджетное послание Главы Администрации Волгоградской области, Решением Коллегии Администрации Волгоградской области от 29 мая 2007 года № 4/12 одобрены основные направления бюджетной и налоговой политики Волгоградской области на 2008 - 2010 годы.
31 июля Закон Волгоградской области "Об областном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года" принят Волгоградской областной Думой в окончательном чтении и 8 августа 2007 года подписан Главой Администрации Волгоградской области (№ 1505-ОД).
Принятие трехлетнего бюджета обеспечит стабильность и предсказуемость бюджетных проектировок и возможность реализации новых приоритетов бюджетной политики, повысит обоснованность планирования бюджетных расходов.
Основные показатели, характеризующие областной бюджет Волгоградской области на период 2008 - 2010 годов, приведены в таблице 2.
Более подробная информация о социально-экономическом положении Волгоградской области и о бюджетном процессе в Волгоградской области размещена в Интернете на сайте Администрации Волгоградской области (http://www.volganet.ru) и Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области (http://www.volgafin.ru).
Таблица 2
Основные показатели, характеризующие областной бюджет
Волгоградской области на период 2008 - 2010 годов
2. КОНЦЕПЦИЯ ПРОГРАММЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ
2.1. Обоснование необходимости реформирования
В Волгоградской области за последние годы осуществлены определенные меры по совершенствованию системы управления общественными финансами.
С 1 января 2006 года на территории области введен в действие в полном объеме, минуя переходный период, Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", сформирована необходимая правовая база для построения межбюджетных отношений с бюджетами муниципальных образований с учетом образования нового уровня бюджетной системы - поселенческого. В настоящий момент бюджетный процесс осуществляется в двухуровневой системе местного самоуправления, образовано 452 поселения.
В соответствии с едиными государственными стандартами и процедурами сформирована казначейская система исполнения всех уровней бюджетов Волгоградской области.
Проведена определенная работа по внедрению элементов среднесрочного финансового планирования и апробация механизмов программно-целевого бюджетирования, ориентированного на достижение конкретных результатов. Сформирован реестр расходных обязательств Волгоградской области, в котором четко определен объем и состав обязательств. Внедрена практика планирования деятельности органов государственной власти на основе докладов о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей бюджетных средств. Принят Закон Волгоградской области от 11 августа 2006 года № 1275-ОД "Об областных целевых программах", устанавливающий общие принципы разработки, принятия и реализации областных целевых программ, регламентирующий деятельность органов государственной власти области и органов местного самоуправления по разработке, утверждению, принятию к финансированию и реализации программ, а также по контролю за их реализацией.
Наряду с бюджетной на территории области проводится административная реформа. Программа проведения административной реформы в Волгоградской области в 2006 - 2008 годах утверждена Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 18 мая 2006 года № 554.
Сформирована и Решением Коллегии Администрации Волгоградской области от 30 января 2007 года № 1/1 одобрена Стратегия социально-экономического развития Волгоградской области до 2025 года.
Однако существуют объективные факторы, определяющие необходимость внесения изменений в систему управления общественными финансами Волгоградской области, а именно:
- существенное изменение условий и задач функционирования органов государственной власти Волгоградской области в рамках проведения административной и бюджетной реформы требует совершенствования организационных, управленческих и правовых механизмов;
- в условиях ограниченности доходной части областного бюджета требуется поддержание в регионе благоприятного и стабильного налогового климата, создание равных условий конкуренции экономических субъектов;
- в настоящее время планирование расходов бюджета на оказание бюджетных услуг потребителям осуществляется преимущественно традиционным способом, основанном на планировании расходов последующего периода посредством индексации расходов текущего года. В результате сформировалась четко выраженная затратная модель оказания бюджетных услуг, когда критерием оценки становится объем выделенных средств. Подобному развитию событий необходимо препятствовать посредством внедрения и организации бюджетного планирования, ориентированного на результат;
- несовершенна практика мониторинга эффективности и результативности использования бюджетных средств главными распорядителями и получателями средств областного бюджета;
- отсутствует законченная системная оценка эффективности бюджетных учреждений и возможности привлечения организаций негосударственной формы собственности к предоставлению бюджетных услуг;
- не разработаны стандарты качества бюджетных услуг, оказываемых населению органами государственной власти и органами местного самоуправления Волгоградской области;
- недостаточно используются механизмы обратной связи с населением для оценки работы учреждений бюджетной сферы и требований, предъявляемых жителями к бюджетным услугам;
- недостаточная квалификация специалистов органов - участников бюджетного процесса, особенно в поселковых администрациях, требует соответствующей подготовки кадров и повышения квалификации работников финансовых органов;
- бюджетный процесс в регионе слабо подкреплен технологически, низок уровень программно-технического оснащения, особенно в муниципальных образованиях.
Для решения обозначенных проблем, совершенствования бюджетной политики и создания условий постоянного повышения эффективности и результативности функционирования бюджетной системы области в целом разработана Программа реформирования региональных финансов Волгоградской области на 2008 - 2009 годы. Программа представляется наиболее подходящим, комплексным и целостным инструментом управления проектом реформирования региональных финансов.
Программа реформирования не планируется областью как программа, нацеленная на результаты со сроком, ограниченным датами ее реализации. Предусматривается, что наработанные результаты будут использоваться для дальнейшего повышения эффективности управления региональными финансами области и после завершения Программы.
2.2. Цели и задачи Программы реформирования региональных финансов
Цели настоящей Программы, учитывая комплексный характер планируемых изменений, четко взаимосвязаны с главными целями развития страны в целом, области и муниципальных образований в частности.
Основной целью Стратегии социально-экономического развития Волгоградской области до 2025 года определено "создание условий для увеличения продолжительности жизни людей, прироста населения за счет повышения его благосостояния, уменьшения бедности на основе динамичного и устойчивого экономического роста". Для достижения цели, определенной указанной Стратегией, потребуется решение задачи повышения уровня жизни населения.
Для решения этой задачи стратегической целью в настоящей Программе реформирования определено следующее:
Совершенствование системы управления региональными финансами и повышение результативности деятельности органов государственной власти Волгоградской области, направленные на обеспечение устойчивого экономического роста в Волгоградской области.
Исходя из заявленной стратегической цели, Администрация Волгоградской области ставит перед собой следующие приоритетные цели:
1. Наиболее полное удовлетворение потребности населения в качественных бюджетных услугах.
2. Повышение эффективности и результативности расходования бюджетных средств.
3. Создание и использование механизмов, обеспечивающих развитие доходной базы.
4. Повышение прозрачности и обеспечение публичности экономической и финансовой политики органов государственной власти Волгоградской области.
Выбор указанных целей основан на необходимости ориентированности бюджета на повышение уровня благосостояния и удовлетворения интересов населения Волгоградской области. Данные показатели во многом зависят от того, получают ли жители необходимые им бюджетные услуги и соответствуют ли оказываемые бюджетные услуги ожиданиям жителей.
Отсутствие системы оценки востребованности бюджетных услуг и результативности их оказания приводит в одних случаях к оказанию недостаточного объема бюджетных услуг или оказания их в ненадлежащем виде, в других - к оказанию избыточного объема бюджетных услуг и, как следствие, неэффективному использованию бюджетных средств.
Необходимо обеспечить надлежащее качество услуг, оплачиваемых за счет финансовых ресурсов, и поставить объем выделяемых на их оплату средств в прямую зависимость от качества услуг.
Достижение поставленных целей предполагает комплексное решение следующих задач:
1) совершенствование бюджетного процесса и внедрение в практическую деятельность инструментов бюджетирования, ориентированного на результат;
2) реструктуризация бюджетной сети, оценка возможности и перевод бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму некоммерческих автономных организаций;
3) совершенствование системы учета потребности и предоставления бюджетных услуг населению, повышение качества и доступности предоставляемых бюджетных услуг;
4) укрепление доходной базы областного бюджета;
5) обеспечение управляемости долговой нагрузкой;
6) формирование объективного и прозрачного механизма распределения финансовой помощи местным бюджетам;
7) обеспечение открытости и публичности управления региональными финансами;
8) обеспечение развития систем информационного обеспечения бюджетного процесса.
2.3. Направления реформирования
Достижение целей Программы и решение поставленных задач обеспечивается поэтапными действиями органов государственной власти Волгоградской области по определенным настоящей Программой направлениям реформирования:
1) организация бюджетного планирования, ориентированного на результат:
В рамках данного направления планируется провести инвентаризацию потребности в конкретных видах и объемах бюджетных услуг, проанализировать востребованность бюджетных услуг. Разработать и утвердить перечень услуг, по которым будет производиться учет. Утвердить порядок оценки и учета результатов при планировании расходов бюджета на очередной финансовый год и плановый период.
Планируется разработать объемы и качественные характеристики бюджетных услуг как показателей деятельности главных распорядителей и получателей бюджетных средств. В качестве измерителей бюджетных услуг установить стандарты качества бюджетных услуг по отраслям социальной сферы, определяющие объем и качество услуг, гарантированных каждому потребителю безвозмездно, за счет бюджетных средств.
Продолжится работа по формированию и совершенствованию системы показателей результативности деятельности органов государственной власти Волгоградской области и бюджетных программ, включая показатели текущего и конечного результата и использованных ресурсов. Необходимо проведение мониторинга результативности деятельности главных распорядителей бюджетных средств.
С целью повышения эффективности использования бюджетных средств планируется совершенствование порядка разработки и реализации долгосрочных областных целевых программ, оптимизация распределения прав и ответственности между субъектами бюджетного планирования;
2) среднесрочное бюджетное планирование:
В целях реализации новых приоритетов бюджетной политики необходимо продолжить планирование и утверждение бюджета на трехлетний период, что обеспечит стабильность и предсказуемость бюджетных проектировок. В первоочередном порядке в проект бюджета на трехлетний период будут включаться расходы на исполнение действующих обязательств, под которыми понимаются исполняемые в текущем году расходные обязательства, подлежащие исполнению в плановом периоде в объеме, определенном в соответствии с принятыми нормативно-правовыми актами.
Продолжится проведение учета действующих обязательств в реестре расходных обязательств. Необходимо осуществить комплексную инвентаризацию действующих нормативно-правовых актов, договоров, соглашений, предусматривающих расходные обязательства бюджета, в сфере компетенции каждого главного распорядителя бюджетных средств. В дальнейшем планируется проводить ежегодное обновление реестра путем включения в него принятых, исключения прекращенных в текущем финансовом году обязательств и корректировки финансовой оценки обязательств, объем которых изменился;
3) управление расходами и оптимизация бюджетной сети:
Данное направление работы предусматривает реализацию комплекса мероприятий, нацеленных на оптимизацию процесса планирования и финансирования временных кассовых разрывов, проведение обязательной публичной независимой экспертизы законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства, снижение и ликвидацию просроченной кредиторской задолженности бюджета и бюджетных учреждений.
Планируется начать работу по преобразованию бюджетных учреждений в автономные некоммерческие организации в тех сферах предоставления социальных услуг, где это может создать существенные стимулы для повышения эффективности деятельности.
Необходимо провести инвентаризацию бюджетных услуг с точки зрения возможности их оказания не только через сеть бюджетных учреждений, но и, где возможно, с привлечением организаций негосударственной формы собственности;
4) создание условий для развития доходной базы:
В рамках данного направления необходимо провести работу по совершенствованию налогового законодательства Волгоградской области, провести детальную оценку объемов налоговых льгот в разрезе отраслей экономики по отдельным льготам за три последних отчетных года, разработать формализованную методику оценки финансовых последствий предоставления льгот по уплате налогов и сборов.
Необходимым представляется создание условий и реализация комплекса мер по повышению деловой активности малого предпринимательства.
Полный учет объектов, находящихся в государственной собственности Волгоградской области, обеспечение открытости информации об областной собственности, усовершенствование процедуры мониторинга деятельности унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала которых принадлежат Волгоградской области, создадут предпосылки к более эффективному использованию государственного имущества;
5) совершенствование долговой политики:
В целях оптимизации долговой нагрузки на областной бюджет планируется разработка и утверждение методологии расчета платежеспособности бюджета области с учетом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств, методики расчета долговой емкости бюджета, объема возможного привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния на платежеспособность Волгоградской области;
6) совершенствование межбюджетных отношений:
В Волгоградской области в полном масштабе осуществляется реформа местного самоуправления, в связи с чем совершенствование межбюджетных отношений является приоритетным направлением реформирования.
Планируется дальнейшее совершенствование механизмов предоставления финансовой помощи местным бюджетам, при этом особое внимание будет уделено стимулированию деятельности органов местного самоуправления не только по увеличению налоговых и неналоговых доходов, но и по повышению результативности бюджетных расходов.
Необходимо совершенствование процедур предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам и организации мониторинга качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований.
Органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов будет оказано содействие в разработке необходимых нормативно-правовых актов в области бюджетного процесса, в развитии материально-технической базы и подготовке кадров по вопросам формирования и исполнения бюджетов поселений;
7) повышение открытости и публичности управления региональными финансами:
Данное направление работы предусматривает создание единого информационно-справочного портала органов государственной власти Волгоградской области. Портал сконцентрирует в себе все открытые информационные потоки органов государственной власти Волгоградской области.
2.4. Ожидаемые результаты реализации Программы реформирования региональных финансов
В ходе реализации Программы планируется достижение следующих основных результатов:
1) в рамках организации бюджетного планирования, ориентированного на результат:
использование результатов учета оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг при формировании расходов бюджета;
снижение себестоимости предоставления бюджетной услуги;
повышение качества предоставляемых бюджетных услуг и степени удовлетворенности потребителей бюджетных услуг;
не менее 50% бюджетных расходов (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий) будет осуществляться на финансирование услуг с установленными стандартами их качества;
доля расходов органов государственной власти, формируемых в рамках ведомственных целевых программ, составит не менее 50% расходов бюджета (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий);
объем бюджетных расходов, предусмотренных в рамках государственных контрактов на реализацию долгосрочных областных целевых программ, составит не менее 60% от общего объема расходов бюджета на реализацию данных программ в расчете на весь срок их реализации;
2) в рамках среднесрочного бюджетного планирования:
повышение эффективности распределения бюджетных средств;
выявление негативных тенденций влияния на бюджет различных факторов путем прогнозирования ситуации в системе общественных финансов на перспективу;
достижение стабильности и преемственности бюджетного процесса;
повышение качества бюджетного процесса за счет увязки различных программ на период, превышающий один финансовый год, со стратегической целью развития Волгоградской области;
повышение прозрачности бюджетного процесса;
повышение целевой направленности и результативности расходов областного бюджета;
3) в рамках управления расходами и оптимизации бюджетной сети:
улучшение планирования расходов бюджета и рост качества предоставления бюджетных услуг;
отсутствие просроченной кредиторской задолженности областного бюджета и бюджетных учреждений;
обязательное проведение публичной независимой экспертизы законопроектов в области бюджетной и налоговой политики;
расширение состава бюджетных услуг, предоставление которых осуществляется негосударственным сектором;
4) в рамках создания условий для развития доходной базы:
укрепление доходной базы бюджета Волгоградской области за счет сокращения потерь, связанных с предоставлением отсроченных и рассроченных платежей;
достижение объема рассроченных и отсроченных платежей, не превышающего 1% доходов бюджета за последний отчетный финансовый год;
укрепление доходной базы бюджета Волгоградской области за счет сокращения потерь, связанных с предоставлением неэффективных льгот;
объем налоговых льгот составит менее 5% налоговых доходов бюджета Волгоградской области за последний отчетный год;
обеспечение роста доли продукции малого предпринимательства в общем объеме промышленного производства;
повышение эффективности управления государственной собственностью Волгоградской области и принятия управленческих решений в области управления собственностью за счет совершенствования системы учета и контроля использования активов области;
5) в рамках совершенствования долговой политики:
оптимизация структуры и объема долга областного бюджета для оптимизации параметров, характеризующих долговую нагрузку на бюджет области, т.е. поддержание отношения государственного долга к доходам областного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений на уровне не более 50% и отношения расходов на обслуживание долга к расходам бюджета, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, - в пределах 5%;
расширение объектов управления долгом в рамках управленческого учета, детализированных по срокам долговых обязательств области;
привлечение на выгодных условиях и снижение стоимости заимствований новых кредитов с целью "балансировки" бюджета в объемах, не подрывающих платежеспособность региона, и выполнение текущих обязательств;
строгое соблюдение своевременности исполнения долговых обязательств и поддержание репутации области в качестве заемщика высокой степени надежности и кредитоспособности;
6) в рамках совершенствования межбюджетных отношений:
обеспечение предсказуемости межбюджетных отношений на среднесрочную перспективу;
формирование стабильных условий, обеспечивающих большую самостоятельность местных бюджетов в решении вопросов местного значения, повышение ответственности при финансировании соответствующих полномочий органов местного самоуправления;
формирование системы стимулирования органов местного самоуправления к эффективному управлению, направленному на стабильный рост доходной базы местных бюджетов и повышение эффективности бюджетных средств;
повышение качества налогово-бюджетной политики в муниципальных образованиях;
снижение уровня дотационности муниципальных образований;
повышение качества оказываемых бюджетных услуг, расширение перечня оказываемых жителям бюджетных услуг, востребованных населением;
7) в области повышения публичности государственного и муниципального сектора экономики:
эффективное использование механизма обратной связи с населением для оценки работы учреждений бюджетной сферы и требований, предъявляемых жителями к бюджетным услугам;
обеспечить публичность экономической и финансовой политики в Волгоградской области.
Структурный эффект от реализации Программы состоит в:
установлении стандартов качества предоставляемых бюджетных услуг и приведении в соответствие с данными стандартами качества предоставляемых бюджетных услуг;
оптимизации структуры расходов областного бюджета Волгоградской области, обеспечивающей сокращение неэффективных бюджетных расходов и усиление взаимосвязи осуществляемых расходов с достижением конкретных конечных результатов;
формировании и реализации наряду с областными целевыми программами ведомственных целевых программ как нового элемента в системе программно-целевого бюджетирования;
сокращении дифференциации в обеспеченности муниципальных образований объектами инженерной и социальной инфраструктуры;
повышении эффективности трудозатрат при разработке и внедрении новых информационных технологий.
Экономический эффект от реализации Программы будет выражаться в:
увеличении доходной базы бюджета Волгоградской области за счет активизации инвестиционной деятельности, использования долговой политики для привлечения инвестиционных ресурсов на реализацию инфраструктурных проектов, развития малого предпринимательства, повышения эффективности использования государственной собственности в рыночных условиях;
сокращении неэффективных или низкоэффективных бюджетных расходов, кредиторской задолженности областного бюджета и бюджетных учреждений, государственных унитарных предприятий Волгоградской области;
сокращении потерь, связанных с предоставлением необоснованных льгот, отсроченных и рассроченных платежей.
3. ОБОСНОВАНИЕ МЕРОПРИЯТИЙ ПРОГРАММЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ
РЕГИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ
Выбор состава и этапов реализации мероприятий Программы был осуществлен исходя из следующего подхода:
Учитывая относительную новизну и прогрессивность предмета, направлений и составных частей Программы реформирования, первый этап ее реализации в основном связан с проведением мероприятий по детальной диагностике существующей в Волгоградской области практики управления региональными финансами с ориентацией на выявление наиболее эффективных способов достижения цели Программы. Диагностические мероприятия в большинстве случаев соответствуют первым уровням показателей Программы.
Заполнение дополнительных таблиц на этапе разработки настоящей Программы также является одним из элементов первичной диагностики первого этапа Программы. Сформированные и представленные в составе документации заявки дополнительные таблицы будут корректироваться по мере проведения аналитических мероприятий первого этапа и разработки усовершенствованного состава показателей эффективности и методов их оценки. Обновленные и уточненные дополнительные таблицы будут представляться в составе отчетов об итогах реализации соответствующих этапов Программы.
Второй этап связан с разработкой нормативно-правовой основы, обеспечивающей создание технологий эффективного применения результатов реформ, с повышением прозрачности бюджетного процесса и с обеспечением заданного уровня прогресса, выраженного в росте эффективности управления региональными финансами и улучшении значений контрольных показателей эффективности.
Разделение видов мероприятий на этапы в данном случае носит достаточно условный характер и не свидетельствует о том, что Администрация области не будет осуществлять действий, характерных для достижения требуемого состояния управления региональными финансами второго и выше уровней на первом этапе. Напротив, эти действия в зависимости от комплексности планируемого конкретного мероприятия будут осуществляться либо параллельно с проведением этапа диагностики, либо сразу по его завершении и не связаны с отчетной датой.
Обоснование выбора конкретных мероприятий, планируемых к реализации в рамках настоящей Программы, приведено ниже и для удобства анализа пользователями построено в логике соответствия разделам и показателям, приведенным в заявке на участие в Программе реформирования.
3.1. Создание системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах
Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы
Система учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах является важным элементом на пути внедрения принципов бюджетирования, ориентированного на результат, и повышения эффективности и результативности бюджетных расходов в целом.
В настоящее время формирование областного бюджета основано на финансовой оценке действующих и принимаемых обязательств Волгоградской области. При этом действующие обязательства приводятся в условия планируемого года в соответствии с показателями прогноза социально-экономического развития области на очередной финансовый год, а принимаемые обязательства предлагаются к финансированию исходя из поставленных целей бюджетной политики.
Выработанный в предыдущие годы механизм формирования проекта областного бюджета обусловлен объективными причинами, такими как отсутствие на уровне Российской Федерации, так и Волгоградской области системы минимальных социальных стандартов, позволяющих не только установить стандарты качества предоставляемых услуг, но и создать непосредственно систему учета потребностей в бюджетных услугах.
Одним из условий качественного предоставления бюджетных услуг является оплата труда бюджетной сферы. В настоящее время в Волгоградской области оплата труда работников бюджетной сферы производится на основе Единой тарифной сетки, которая не позволяет заинтересовать работника в качестве предоставляемых услуг.
При расчете межбюджетных отношений в соответствии с Законом Волгоградской области от 26 июля 2005 года № 1093-ОД "О межбюджетных отношениях в Волгоградской области" учитываются объективные различия в стоимости бюджетных услуг для малонаселенных муниципальных образований и муниципальных образований, имеющих малокомплектные бюджетные учреждения; учтены объективные различия в стоимости коммунальных услуг, обусловленные не только наличием котельно-печного топлива, но и электроотопления, которое также является высокозатратным способом отопления. Методика расчета предусматривает учет различий в стоимости оказания бюджетных услуг в сфере дорожного хозяйства и транспортного обслуживания населения.
Большинство коэффициентов удорожания, применяемых в методике, являются либо универсальными, либо рассчитаны исходя из опыта построения межбюджетных отношений в Волгоградской области в предшествующие периоды. По-прежнему учитывается наличие объектов внешнего благоустройства, состояние тепло- и водопроводных сетей жилищно-коммунальной инфраструктуры, наличие муниципального жилого фонда и т.д.
В сфере образования прежде учитывалось количество посещений дошкольных учреждений, общеобразовательных учреждений. Начиная с 2008 года в качестве потребителей использована численность жителей соответствующего возраста, что позволяет более объективно учитывать различия в стоимости оказания бюджетных услуг.
Целостная системная оценка потребности в предоставляемых бюджетных услугах в области не проведена, отсутствует единый реестр бюджетных услуг и порядок его ведения.
Для целей настоящей Программы систему оценки потребности в бюджетных услугах необходимо разработать стандарты качества предоставления бюджетных услуг, развить по мере утверждения нормативно-правовые акты качественных и количественных показателей услуг, используемых для оценки.
Первым этапом реализации Программы должно стать развитие критериев оценки потребности и проведение непосредственно самой количественной оценки относительно новых критериев. При этом существующий до 2005 года перечень предоставляемых услуг в настоящее время необходимо пересмотреть и привести в соответствие с полномочиями органов государственной власти, установленными статьей 26.3 Закона Российской Федерации от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". При этом перечень услуг должен быть конечным, т.е. четко и недвусмысленно описывать все виды расходных полномочий области.
Второй этап реформирования предполагает утверждение порядка мониторинга потребности в бюджетных услугах, а также порядка осуществления стоимостной оценки данной потребности и должен носить характер диагностики бюджетных услуг различных отраслей, механизм которой будет сопряжен с проведением социологических опросов, анализом различных статистических данных и прочей аналитической деятельностью, требующей значительных временных затрат. Результатом этой масштабной диагностики станет выявление сфер деятельности, повышение эффективности которых окажет большее влияние на достижение основной цели - рост уровня и качества жизни населения.
Необходимо провести анализ опыта регионов в области перехода на новую систему оплаты труда работников бюджетной сферы, направленную на заинтересованность работников в оказании качественных услуг.
На основании проведенного анализа на втором этапе создания системы учета потребностей представляется возможным утвердить перечень бюджетных услуг, по которым периодически должен осуществляться учет потребности в их предоставлении, разработать и утвердить порядок проведения ежегодной оценки потребности планируемым в бюджете ассигнованиям на исполнение полномочий.
По завершении формирования перечня бюджетных услуг и определения потребности в их предоставлении соответствующая информация будет размещена в СМИ и сети Интернет.
По итогам реализации первого и второго этапов реформирования ожидается, что отклонение потребности в предоставлении бюджетных услуг (по каждой из бюджетных услуг из утвержденного перечня) в стоимостном выражении в текущем финансовом году не будет отличаться более или менее чем на 15% от фактически предоставляемых услуг (объемов расхода бюджета на соответствующие цели).
Ожидаемые результаты
В результате выполнения данных мероприятий возникает возможность использовать результаты учета оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг при формировании расходов бюджета и соответствующий вклад мероприятия в возможность повышения эффективности и результативности предоставления бюджетных услуг.
При этом существенно снизится себестоимость предоставления бюджетной услуги, повысится качество предоставляемых бюджетных услуг и степень удовлетворенности потребителей бюджетных услуг.
Альтернативные механизмы
Данное мероприятие может быть реализовано с применением различных механизмов определения потребности.
Так, к оценке потребностей могут быть привлечены соответствующие отраслевые эксперты для анализа данных статистического и финансового учета. Оценка потребностей также может быть проведена посредством опроса потребителей. Риском в данном случае является неизбежный субъективизм оценщиков, который полностью в данном механизме исключить не удастся, но можно будет минимизировать посредством сочетания и сопоставления оценки экспертов с оценкой потребителей.
При этом и в одном, и в другом случае возможен охват как всех отраслей бюджетного производства, так и отдельных пилотных. Или определение потребности с различной степенью детализации видов услуг.
Оценка рисков
Риском может стать невозможность реализации поставленной цели ввиду недостаточной квалификации кадров, неполноты выявления факторов и показателей для эффективной реализации цели. Минимизировать указанные риски возможно проведением оценки несколькими методами или комбинированием различных методов и объектов для разных видов услуг в зависимости от их отраслевой специфики и значимости для потребителей.
3.2. Стандартизация государственных услуг
Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы
Установление стандартов качества предоставления бюджетных услуг является одним из важнейших составных частей бюджетирования, ориентированного на результат.
Необходимо отметить, что переход к бюджетированию, ориентированному на результат, не является принципиально новым направлением для деятельности органов государственного управления Волгоградской области. В ежегодно утверждаемых основных направлениях бюджетной политики на предстоящий финансовый год, входящих в Бюджетное послание Главы Администрации Волгоградской области, определяются приоритетные цели и задачи, решение которых будет осуществляться в рамках бюджета.
В целях формирования эффективной системы в области образования, здравоохранения, культуры и социального обслуживания населения, а также создания организационных, нормативно-правовых и методических основ разработки, принятия и применения процедур управления по результатам, рационального использования ресурсов, унификации работ учреждений социальной сферы в Волгоградской области начата работа по разработке стандартов качества предоставления бюджетных услуг.
Разрабатываемые стандарты качества предоставления бюджетных услуг должны соответствовать положениям Федерального закона от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ "О техническом регулировании" и утвержденным национальным стандартам и распространяться на социальные услуги, предоставляемые государственными учреждениями Волгоградской области, а также предприятиями и учреждениями иных форм собственности и гражданами, занимающимися предпринимательской деятельностью в социальной сфере.
План и этапы реформирования
На основании вышеизложенного на первом этапе Программы органами государственной исполнительной власти Волгоградской области поставлена перед собой задача проведения инвентаризации действующего законодательства именно с точки зрения наличия в нем описания стандартов качества предоставления бюджетных услуг в какой-либо форме. Данное мероприятие будет неразрывно связано с предыдущим (созданием системы потребности в предоставлении бюджетных услуг) и являться его органичным продолжением, так как создание системы учета потребности в услугах и должно быть направлено на выработку стандартов их качества.
Рассматриваемое мероприятие, как и предыдущее, будет сопряжено с необходимостью проведения большого объема аналитической работы. Для активизации данной работы планируется сформировать систему финансового и прочих форм стимулирования субъектов бюджетного планирования.
На втором этапе реализации Программы разработанные стандарты качества предоставления бюджетных услуг пройдут процедуру законодательного утверждения, будет проведена оценка соответствия качества фактически предоставляемых бюджетных услуг установленным стандартам.
Утвержденные стандарты предоставления бюджетных услуг будут опубликовываться в СМИ и сети Интернет на периодической основе.
Ожидаемые результаты
По итогам реализации данных мероприятий Волгоградской областью ожидается, что не менее 50% бюджетных расходов (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий) будет осуществляться на финансирование услуг с установленными стандартами их качества.
Альтернативные механизмы
Альтернативы, касающиеся выбора пилотных сфер, состава и количества бюджетных услуг, подлежащих стандартизации.
Существует также возможность выбора относительного состава и количества стандартов на одну бюджетную услугу, а также привлечение поставщиков услуг к процессу выработки стандартов их качества.
Оценка рисков
Риск реализации данного мероприятия связан с возможно низкой заинтересованностью руководителей комитетов, управлений Администрации Волгоградской области и учреждений - поставщиков бюджетных услуг в разработке стандартов качества предоставления бюджетных услуг подведомственными им учреждениями, так как это приведет к повышению их ответственности перед населением Волгоградской области за соблюдение этих стандартов. Для снижения этого риска планируется разработать систему стимулов, позволяющую поощрять как руководителей комитетов, так и учреждений не только за соблюдение этих стандартов, но и за участие в их разработке.
3.3. Расширение состава государственных услуг, предоставление которых осуществляется автономными некоммерческими организациями и (или) частными компаниями
Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы
В настоящее время на территории Волгоградской области негосударственными организациями оказывается незначительный объем бюджетных услуг.
Возможность преобразования бюджетных учреждений и организаций в негосударственный сектор в Волгоградской области до настоящего времени системно не оценивалась.
Абсолютное большинство бюджетных организаций и учреждений оказывают социально значимые услуги. Так как в настоящее время отсутствует правовая база для осуществления перевода бюджетных учреждений, изучается опыт других регионов по данному вопросу.
Несмотря на это потенциал роста эффективности предоставления бюджетных услуг за счет негосударственного сектора экономики на рынке бюджетных услуг отдельных отраслей оценивается достаточно высоко.
План и этапы реформирования
Для обеспечения возможности повышения эффективности предоставления социальных бюджетных услуг на начальном этапе необходимо сформировать у руководителей областных отраслевых комитетов четкое понимание принципа, что государство не обязательно должно быть собственником организаций и учреждений - поставщиков бюджетных услуг.
В большинстве случаев важно качество обеспечения услуги за счет бюджетных средств.
Перевод в негосударственный сектор бюджетных услуг достаточно трудоемок, конкурентная среда в таких сферах либо неоднородна по территории Волгоградской области, либо отсутствует.
В этом случае конкурентную среду необходимо формировать поэтапно. Если конкурентная среда в определенной отрасли отсутствует, существует вероятность, что данная отрасль частному бизнесу не интересна.
Вопрос перевода и его этапов зависит не только от того, насколько просто осуществить перевод в той или иной отрасли, но и от того, насколько частный бизнес заинтересован предоставлять за счет бюджетных средств тот или иной вид услуг.
На основании изложенных выше подходов планируется провести оценку возможности и целесообразности перевода бюджетных учреждений в форму негосударственных организаций, а также определить и утвердить перечень основных социальных услуг, предоставление которых может осуществляться негосударственными организациями.
На втором этапе планируется разработать порядок и план преобразования учреждений, оказывающих услуги сфер, определенных на первом этапе, в форму негосударственных организаций. Планируется разработать примерный перечень бюджетных учреждений, предоставление услуг которыми целесообразно передавать в негосударственный сектор.
По итогам реализации первого и второго этапов реформирования планируемые и фактические результаты перевода бюджетных учреждений в форму автономных некоммерческих учреждений, бюджетных заданий для автономных некоммерческих учреждений и частных компаний, предоставляющих бюджетные услуги, будут публиковаться в СМИ и сети Интернет.
Ожидаемые результаты
Основным ожидаемым результатом будет являться создание набора условий возможного перехода системы предоставления услуг, финансируемых за счет бюджетных средств, в негосударственный сектор, что обеспечит возможность роста эффективности предоставления таких услуг и последующего роста стандартов качества их предоставления.
Альтернативные механизмы
Альтернатива заключается в выборе реализации мероприятий: формирование конкурентной среды за счет преобразования бюджетных учреждений в негосударственные организации либо использование уже существующей системы конкурирующих частных предприятий, производящих услуги по видам, аналогичным бюджетным.
Оценка рисков
Наибольшим риском реализуемости рассматриваемого мероприятия является его зависимость от наличия частных структур, желающих или способных предоставлять бюджетные услуги, соответствующие установленным стандартам качества, а также от наличия достаточного числа квалифицированных кадров, способных производить бюджетные услуги в условиях рыночной конкуренции на основании заключаемых контрактов на поставку бюджетных услуг.
Данный риск можно минимизировать проведением обучающих мероприятий для сотрудников действующих бюджетных учреждений, разъяснительных мероприятий для частных предприятий.
3.4. Оптимизация распределения прав и ответственности между субъектами бюджетного планирования
Оценка функций и задач субъектов бюджетного планирования, изменения результативности их деятельности с учетом изменения объемов бюджетных расходов на исполнение соответствующих обязательств проводится ежегодно на основе докладов о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей бюджетных средств (ДРОНДов) в соответствии с порядком, утвержденным Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 5 июня 2006 года № 662 "О представлении докладов о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей бюджетных средств областного бюджета". Разработка ДРОНДов ведется с 2005 года, в 2007 году на 2008 - 2010 годы разработано 32 ДРОНДа, которые рассмотрены на комиссии под руководством первого заместителя Главы Администрации Волгоградской области и представлены в Волгоградскую областную Думу одновременно с законопроектом об областном бюджете на 2008 - 2010 годы.
В настоящее время разработан проект постановления Главы Администрации Волгоградской области "Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ", который направлен на реформирование бюджетного процесса в Волгоградской области и повышение результативности бюджетных расходов. Принятие данного постановления позволит расширить применение и повысить качество программно-целевого метода бюджетного планирования путем использования в бюджетном процессе ведомственных целевых программ.
Утверждение количественных показателей для оценки планов, хода исполнения и конечных результатов реализации функций, достижения целей и решения задач для всех субъектов бюджетного планирования осуществляется:
в рамках Постановления Главы Администрации Волгоградской области от 18 мая 2006 года № 554 "О проведении административной реформы в Волгоградской области в 2006 - 2008 годах";
по ДРОНДам главных распорядителей бюджетных средств (приложение ДРОНД Управления социальной защиты населения Администрации Волгоградской области);
в рамках Решения Коллегии Администрации Волгоградской области от 27 февраля 2007 года № 2/4 "О Плане социально-экономического развития Волгоградской области на 2007 год";
по показателям эффективности деятельности Администрации Волгоградской области в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года № 825.
План и этапы реформирования
На первом этапе реформирования предусматривается утвердить постановлением Главы Администрации Волгоградской области Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ. В указанном Положении будут определяться порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ, направленных на осуществление главными распорядителями средств областного бюджета государственной политики в установленных сферах деятельности, обеспечение достижения целей и задач социально-экономического развития, повышения результативности расходов областного бюджета.
На втором этапе планируется:
- разработать и утвердить ведомственные целевые программы;
- опубликовать в средствах массовой информации и сети Интернет ведомственные целевые программы;
- провести мониторинг планируемых и фактически достигнутых результатов деятельности субъектов бюджетного планирования, и, на основе данного мониторинга, разработать порядок корректировки предоставляемых субъектам бюджетного планирования средств;
- обеспечить повышение доли расходов органов государственной власти, формируемых в рамках ведомственных целевых программ (не менее 50%) относительно расходов бюджета (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий).
Ожидаемые результаты реализации мероприятий
В результате реализации намеченных мероприятий получит дальнейшее развитие программно-целевой метод как наиболее целесообразная форма расходов бюджета, ориентированного на результат. Будет осуществляться постоянный контроль целесообразности и эффективности реализации ведомственных целевых программ расходов. Ожидается результирующий эффект в виде оптимизации расходов, направленных на повышение эффективности предоставления бюджетных услуг, интенсификации продвижения к достижению стратегических целей развития области. Ожидается повышение эффективности деятельности как отраслей в целом, так и производителей бюджетных услуг этих отраслей в частности.
Альтернативные механизмы
Одной из альтернатив может рассматриваться переработка действующих целевых программ с применением анализа соответствия цели планируемому результату без проведения оценки полученного эффекта, но данная альтернатива не учитывает эффективность реализуемых целевых программ.
Другой альтернативой может быть проведение анализа эффективности каждой из действующих целевых программ и завершение тех из них, эффективность которых мала, либо отрицательна, либо неизмерима (поставлены цели, достижение которых неизмеримо). Эта альтернатива имеет недостаток в виде отсутствия анализа адекватности цели, поставленной в программе, стратегической цели развития. Проблема, решаемая программой, и ее цель могут быть несущественны для целей развития области.
Ни одна из рассматриваемых альтернатив не кажется сейчас абсолютно эффективной в текущих условиях. Наиболее целесообразным видится осуществление выбора после проведения соответствующей комплексной диагностики программ на предмет соответствия и измеримости целей, эффективности достижения результатов. Данная диагностика может способствовать группировке действующих целевых программ по признакам соответствия целесообразности применения к ней того или иного альтернативного метода повышения эффективности.
Оценка рисков
Основной риск при реализации данного мероприятия Программы связан с возможно низкой заинтересованностью и, соответственно, активностью главных распорядителей бюджетных средств в содействии переходу на преимущественное финансирование через механизм ведомственных целевых программ. Данный риск в определенной степени будет нейтрализован повышением ответственности главных распорядителей бюджетных средств за конечный результат работы, внедрением механизмов стимулирования эффективного достижения целей, обучающими мероприятиями, пропагандой эффективной деятельности и освещением хода реализации реформ в СМИ.
3.5. Совершенствование процедуры формирования и реализации долгосрочных целевых программ
Областные целевые программы - это комплекс мероприятий, предусматривающих целевое финансирование из областного бюджета и других источников, согласованных по ресурсам, исполнителям и срокам, направленных на достижение конкретной цели в сфере социального, экономического, культурного и иного развития Волгоградской области, на улучшение качества жизни населения.
Посредством областных целевых программ осуществляется финансирование из областного бюджета наиболее важных мероприятий, направленных на реализацию приоритетных межотраслевых крупномасштабных инвестиционных, научно-технических и (или) структурных проектов со сроком реализации не менее трех лет.
Цели и задачи областных целевых программ соответствуют Программе социально-экономического развития Волгоградской области на 2004, 2005 годы и на период до 2010 года.
На территории Волгоградской области с 2007 года действуют 10 областных целевых программ, которые утверждены Законами Волгоградской области:
- "Патриотическое воспитание граждан на 2007 - 2010 годы";
- "Здоровое поколение на 2007 - 2010 годы";
- "Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями на 2007 - 2010 годы";
- "Жилище" на 2007 - 2010 годы;
- "Социальное развитие села до 2010 года";
- "Развитие и поддержка малого предпринимательства в Волгоградской области на 2007 - 2010 годы";
- "Профилактика правонарушений на территории Волгоградской области на 2007 - 2010 годы";
- "Развитие массовой физической культуры и спорта и государственная поддержка спорта в Волгоградской области на 2007 - 2010 годы";
- "Повышение безопасности дорожного движения в Волгоградской области на 2007 - 2012 годы";
- Областная целевая программа развития агропромышленного комплекса Волгоградской области.
Реализация областных целевых программ регламентируется Законом Волгоградской области от 11 августа 2006 года № 1275-ОД "Об областных целевых программах".
Порядок разработки, реализации и мониторинга реализации областных целевых программ, а также закрепление процедуры изменения (корректировки) или прекращения областных целевых программ с учетом фактических достигнутых результатов в ходе их реализации утверждены индивидуально по каждой областной целевой программе в составе закона об утверждении данной программы.
Все данные программы были официально опубликованы в средствах массовой информации (в связи с тем, что законы об их утверждении вступают в силу с момента их опубликования). Информация о реализации областных целевых программ размещена в Интернете на сайте www.volganet.ru.
Весь объем бюджетных средств, выделяемых на реализацию программ, предусматривается в государственных контрактах на их реализацию, заключаемых по результатам конкурсов на поставку продукции и (или) услуг для государственных нужд Волгоградской области.
План и этапы реформирования
На первом этапе реформирования планируется утвердить постановлением Главы Администрации Волгоградской области Порядок разработки, утверждения и реализации долгосрочных областных целевых программ Волгоградской области (взамен ранее действовавшего Порядка, утвержденного Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 29 июля 2003 года № 575).
Вновь разрабатываемые программы и подпрограммы будут следовать новым требованиям, утвержденным указанным Порядком.
Утвержденные долгосрочные областные целевые программы будут опубликованы в средствах массовой информации и в сети Интернет.
На втором этапе планируется:
- разработать порядок мониторинга реализации долгосрочных областных целевых программ;
- закрепить процедуру изменений (корректировки) или досрочного прекращения долгосрочных областных целевых программ с учетом фактических достигнутых результатов в ходе их реализации;
- разработать порядок заключения государственных контрактов (договоров, соглашений) на весь срок действия долгосрочных областных целевых программ.
По итогам второго этапа планируется, что объем бюджетных расходов, предусмотренных в рамках государственных контрактов на реализацию долгосрочных областных целевых программ, составит не менее 60% от общего объема расходов бюджета на реализацию данных программ в расчете на весь срок их реализации.
Ожидаемые результаты
Реализация комплекса мероприятий по совершенствованию процедуры разработки, утверждения и реализации долгосрочных областных целевых программ Волгоградской области, исходя из необходимости более четкой регламентации ряда процедурных вопросов, мониторинга хода реализации программ, их своевременной корректировки, обеспечения достоверной оценки степени достижения заявленных в программах целей и усиления ориентации бюджетных расходов на конечные результаты, позволит обеспечить достижение стратегических целей развития Волгоградской области, эффективное решение задач в области государственного, экономического, социального и культурного развития региона.
Альтернативные механизмы
Формирование и реализация долгосрочных областных целевых программ Волгоградской области предполагает участие более одного субъекта бюджетного планирования. В качестве альтернативного механизма возможно на первом этапе реализации Программы реформирования привлечение пилотного состава участников. В случае получения ожидаемого эффекта реализации мероприятий для выбранного пилотного состава участников возможно привлечение новых участников.
Оценка рисков
Основные риски связаны с постановкой в долгосрочных областных целевых программах нереальных целей и завышением объемов финансирования данных программ.
Возможен риск, связанный с качеством получаемой информации в результате проведения мониторинга реализации долгосрочных областных целевых программ. Для снижения данного риска необходимо детально продумать показатели мониторинга, во избежание технических ошибок при проведении мониторинга использовать специальное программное обеспечение.
3.6. Утверждение бюджета на трехлетний период
Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы
Во исполнение Бюджетного послания Главы Администрации Волгоградской области на 2008 - 2010 годы проект областного бюджета впервые сформирован на три года в форме Закона "Об областном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года".
При формировании проекта бюджета были учтены положения Федерального закона Российской Федерации от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации".
29 января 2007 года принято Распоряжение Главы Администрации Волгоградской области № 73 "О разработке прогноза социально-экономического развития Волгоградской области на 2008 - 2010 годы и проекта закона Волгоградской области об областном бюджете на 2008 - 2010 годы", которым утверждены порядок и сроки формирования проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период.
Параметры бюджета Волгоградской области на 2008 год и на период до 2010 года основаны на показателях прогноза социально-экономического развития Волгоградской области на 2008 - 2010 годы.
31 июля Закон Волгоградской области "Об областном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года" принят Волгоградской областной Думой в окончательном чтении и 8 августа 2007 года подписан Главой Администрации Волгоградской области (№ 1505-ОД).
Увеличение периода бюджетного планирования позволит ставить перспективные цели и задачи, предусматривая для их достижения и решения соответствующие финансовые ресурсы, и будет способствовать усилению стабильности бюджетной политики, упорядочению бюджетного процесса и внедрению бюджетного планирования, ориентированного на результат.
Среднесрочное бюджетное планирование не только обеспечит стабильность и предсказуемость бюджетных проектировок, но и позволит их корректировать в соответствии с новыми приоритетами бюджетной политики. Такое планирование довольно эффективно, поскольку гарантирует бюджетополучателям стабильность и реализуемость их долгосрочных программ.
Крупнейшие направления расходов областного бюджета в 2008 - 2010 годах:
- межбюджетные трансферты - 34,7% в 2008 году, 33,7% - в 2009 году, 33,3% - в 2010 году;
- социальная политика - 19% в 2008 году, 19,7% - в 2009 году, 19,4% - в 2010 году;
- национальная экономика - 13,9% в 2008 году, 12,3% - в 2009 году, 11,7% - в 2010 году.
В соответствии со статьей 184.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации в структуре расходов областного бюджета Волгоградской области предусмотрены условно утвержденные расходы. Определение на первый и второй плановый период нераспределенной части расходов в объемном эквиваленте 2,5% и 5% от расходной части позволят в режиме "скользящей трехлетки" переходить к более эффективному планированию новых обязательств.
Условно утвержденные расходы (нераспределенные расходы) областного бюджета составят:
в 2009 году - 1057,9 млн. рублей, или 2,8% от общих расходов областного бюджета;
в 2010 году - 2313,0 млн. рублей, или 5% от общих расходов областного бюджета.
План и этапы реформирования
Основной целью совершенствования является повышение точности и детальности финансового планирования.
Реализация программных мероприятий будет способствовать повышению качества планирования и обоснованности принятия управленческих решений, увеличению периода планирования бюджетных программ, созданию стимулов для оптимизации бюджетных расходов и обеспечению долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы, предсказуемости и последовательности бюджетной политики.
В целях недопущения возникновения противоречий бюджетного законодательства Волгоградской области и Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ) необходимо на первом этапе реализации Программы реформирования разработать и принять ряд нормативных правовых актов Волгоградской области.
Необходимо отметить, что совершенствование финансового планирования неразрывно связано с процессом автоматизации бюджетного процесса. В настоящее время процесс составления проекта закона об областном бюджете на три года автоматизирован лишь частично.
Наличие программного комплекса, позволяющего формировать проект закона об областном бюджете в целом (то есть как доходной части бюджета, так и расходной в комплексе), даст возможность снизить вероятность допущения ошибок, повысит точность и качество среднесрочного планирования, позволит специалистам уделять больше времени аналитической деятельности.
На втором этапе реформирования планируется публикация в СМИ и сети Интернет изменений в объемы доходов и расходов областного бюджета на плановый период, вносимых в рамках проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период, с обоснованием причин и финансово-экономических последствий соответствующих изменений.
Ожидаемые результаты мероприятий
Ожидаются следующие результаты от реализации направления:
1. Повышение эффективности распределения бюджетных средств.
2. Выявление негативных тенденций влияния на бюджет различных факторов путем прогнозирования ситуации в системе общественных финансов на перспективу.
3. Достижение стабильности и преемственности бюджетного процесса.
4. Повышение качества бюджетного процесса за счет увязки различных программ на период, превышающий один финансовый год, со стратегической целью развития Волгоградской области.
5. Повышение прозрачности бюджетного процесса.
Не менее 80% расходов бюджета будет распределено на плановый период между главными распорядителями кредитов.
Альтернативные механизмы
Органам государственной власти субъектов и органам местного самоуправления предоставляется право выбора между утверждением бюджета на три года либо на очередной финансовый год с составлением среднесрочного финансового плана.
Таким образом, одной из альтернатив является продолжение планирования финансовых и натуральных показателей деятельности органов исполнительной власти на один год. В этом случае возможно столкнуться со следующими рисками:
- отсутствие четкой связи между стратегическими целями, задачами и ожидаемыми результатами развития области и целями, задачами и ожидаемыми результатами деятельности Администрации области, органов исполнительной власти области, поставщиков бюджетных услуг;
- отсутствие возможности прогнозировать развитие области на более чем один год вперед и определять бюджетную и налоговую политику в области;
- отсутствие возможности определить эффективность бюджетных расходов в разрезе органов исполнительной власти области и поставщиков бюджетных услуг, а также вклад каждого органа исполнительной власти области и поставщика бюджетных услуг в достижение стратегических целей и задач, стоящих перед областью.
Внедрение только среднесрочного финансового плана позволит оценивать расходы на среднесрочную перспективу, однако отсутствие связи с докладами о результатах и основных направлениях деятельности, результативными программами и перечнем бюджетных услуг не позволит в полной мере оценивать эффективность бюджетных расходов и планировать деятельность органов исполнительной власти области на период более года.
Оценка рисков
На процесс совершенствования использования среднесрочного планирования могут оказывать влияние следующие риски:
1. Изменения в федеральном законодательстве.
2. Недостаточно точное планирование основных показателей регионального бюджета на среднесрочную перспективу может вызвать ситуацию, при которой ошибки будут ретранслироваться на будущие периоды с соответствующими негативными последствиями.
3. Изменение экономической ситуации в стране.
Риски минимизируются тщательной проработкой, учетом факторов, практическими наработками.
3.7. Формирование и практическое применение реестров расходных обязательств
Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы
В целях учета и анализа расходных обязательств, повышения прозрачности бюджетного процесса, обоснованности правовой базы формирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральными законами от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлена обязанность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления вести реестры расходных обязательств соответствующих бюджетов.
В соответствии с требованиями статьи 87 Бюджетного кодекса Российской Федерации и Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 27 апреля 2006 года № 67н "О порядке представления реестров расходных обязательств субъектов Российской Федерации и сводов реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации" Главой Администрации Волгоградской области принято Постановление от 30 января 2006 года № 83 "О порядке ведения реестра расходных обязательств Волгоградской области". В данном постановлении определено содержание понятий "расходные обязательства" и "реестр расходных обязательств", утвержден Порядок ведения реестра расходных обязательств Волгоградской области и представления органами местного самоуправления реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав Волгоградской области.
В Волгоградской области начиная с 2006 года формируется реестр расходных обязательств Волгоградской области. Реестр расходных обязательств ведется с целью учета расходных обязательств и определения объема средств бюджета области, необходимых для их исполнения.
Данный Порядок устанавливает последовательность этапов формирования реестра расходных обязательств Волгоградской области, сроки формирования, форму реестра расходных обязательств Волгоградской области, порядок размещения реестра расходных обязательств Волгоградской области в сети Интернет в составе информационных ресурсов Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области. В документе также определен порядок представления реестра расходных обязательств муниципальных образований Волгоградской области в Комитет бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области.
Реестр расходных обязательств Волгоградской области формируется Комитетом бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области на основании реестров расходных обязательств главных распорядителей средств областного бюджета.
Порядок использования данных реестра расходных обязательств при подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования и разработке перспективного финансового плана определен Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 5 июня 2006 года № 662 "О представлении докладов о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей средств областного бюджета".
Реестр расходных обязательств Волгоградской области составляется на три года (отчетный, текущий, очередной).
Реестр расходных обязательств Волгоградской области содержит:
финансовую оценку каждого расходного обязательства в отчетном, текущем и очередном годах, классификацию расходов в разрезе разделов, подразделов и целевых статей и видов расходов функциональной классификации, а также статей экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации, методику расчета объема расходов;
правовую составляющую характеристики расходного обязательства, содержащую реквизиты, статьи, пункты нормативно-правового акта, договора, соглашения, вводящего расходное обязательство, дату его вступления в силу и срок его действия.
Муниципальные образования ведут реестры расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с порядками ведения реестров расходных обязательств муниципальных образований, принятыми нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Органам местного самоуправления рекомендовано при принятии правовых актов о порядке ведения реестра расходных обязательств муниципального образования руководствоваться Порядком, утвержденным Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 30 января 2006 года № 83 "О порядке ведения реестра расходных обязательств Волгоградской области".
Внесены изменения в Закон Волгоградской области от 13 июля 2001 года № 566-ОД "О бюджетном процессе в Волгоградской области", связанные с определением как обязательного этапа бюджетного процесса формирования реестра расходных обязательств и представления реестра расходных обязательств в представительный орган одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год и плановый период, обязательностью проверки контрольным органом, созданным представительным органом власти, на стадии рассмотрения проекта бюджета соответствия предусмотренных в бюджете расходов установленным правовыми актами расходным обязательствам, выраженным в выполняемых функциях власти и обеспечиваемых услугах населению.
В соответствии с Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 27 апреля 2006 года № 67н "О порядке представления реестров расходных обязательств субъектов Российской Федерации и сводов реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации" (зарегистрировано в Министерстве юстиции Российской Федерации 1 июня 2006 года, регистрационный № 7903) в 2006 и 2007 годах Комитетом бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области были сформированы и представлены в Министерство финансов Российской Федерации реестры расходных обязательств Волгоградской области и Свод реестров расходных обязательств муниципальных образований Волгоградской области.
План и этапы реформирования
Предусматривается, что будет обеспечено положение, когда все расходы областного бюджета Волгоградской области и бюджетов муниципальных образований Волгоградской области будут включены в реестр расходных обязательств областного бюджета и сводный реестр расходных обязательств муниципальных образований и будут регулироваться нормативными правовыми актами Волгоградской области и муниципальных образований.
На первом этапе реализации Программы будет завершена инвентаризация расходных обязательств и сформирован полный реестр расходных обязательств областного бюджета и муниципальных образований. Полный реестр расходных обязательств областного бюджета и сводный реестр расходных обязательств муниципальных образований будут опубликованы в СМИ.
Будет разработан и утвержден порядок по раздельному планированию бюджетных ассигнований на исполнение действующих и принимаемых обязательств, а также порядок расчета объемов расходов бюджета на реализацию соответствующих расходных обязательств.
В процессе разработки проекта областного бюджета на очередной финансовый год и плановый период на систематической основе будет проводиться проверка соответствия планируемых расходов реестру расходных обязательств областного бюджета Волгоградской области.
В результате реализации Программы реформирования все расходы областного бюджета будут регулироваться нормативными правовыми актами Волгоградской области и муниципальных образований.
На завершающем этапе Программы реформирования планируется полностью автоматизировать процесс ведения реестра расходных обязательств, что позволит создать единую базу данных, используемых в процессе планирования.
Ожидаемые результаты
Результатом реализации мероприятий Программы станет такое состояние системы управления общественными финансами, при котором все обязательства будут регламентированы соответствующими нормативными правовыми актами Волгоградской области и муниципальных образований Волгоградской области, объемы обязательств будут ежегодно оцениваться, а результаты оценки будут использоваться при разработке областного бюджета на очередной финансовый год и плановый период, докладов о результатах и основных направлениях деятельности всех главных распорядителей средств областного бюджета.
Наличие системного документа с перечнем и объемами обязательств позволит повышать целевую направленность и результативность расходов областного бюджета, корректировать посредством внесения изменений в нормативно-правовую базу Волгоградской области и муниципальных образований состав обязательств, исполнение которых является неэффективным.
Альтернативные механизмы
Альтернативные варианты ведения реестра расходных обязательств Волгоградской области и муниципальных образований не рассматриваются, так как требования к ведению реестра расходных обязательств определены Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральными законами от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Оценка рисков
Риски при реализации мероприятий низкие, так как сама систематизация имеющихся обязательств не приводит к их изменению.
Основные риски связаны:
во-первых, со слабым техническим оснащением в настоящее время органов государственной власти и органов местного самоуправления, что вызывает определенные трудности в составлении соответствующих реестров расходных обязательств, кроме того, данная работа трудоемка и требует соответствующего профессионального уровня от специалистов, отсутствие методического материала по ведению реестров расходных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправлении может приводить к искажению данных реестров расходных обязательств;
во-вторых, с присутствием риска низкого качества инвентаризации действующих нормативных правовых актов при формировании реестра расходных обязательств, с неполным учетом расходных обязательств Волгоградской области и муниципальных образований Волгоградской области, подлежащих финансированию из соответствующих бюджетов, и несоответствием объемов таких обязательств, установленных действующим законодательством, возможностям бюджетов по их выполнению.
В этом случае расходы на реализацию отдельных полномочий и направлений региональной политики могут быть не включены в бюджет.
Наличие же сводной информации об их объемах, напротив, может позволить сократить неэффективные расходы либо пересмотреть форму их осуществления (например, посредством перевода непрограммных видов расходов по текущим обязательствам в расходы в составе целевых программ).
3.8. Оптимизация процесса планирования и финансирования временных кассовых разрывов
Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы
Первичная оценка основных причин возникновения кассовых разрывов в Волгоградской области позволяет сделать предварительные выводы о том, что, как и во многих других регионах Российской Федерации, кассовые разрывы обусловлены необходимостью финансирования сезонных расходов бюджета, связанных с подготовкой к отопительному сезону и своевременной выплатой отпускных работникам бюджетной сферы, в том числе работникам сферы образования. Временный кассовый разрыв - это краткосрочное (в пределах нескольких дней или месяцев одного финансового года) превышение расходных обязательств бюджета над доходами бюджета, которое в последующие месяцы года полностью компенсируется соответствующим превышением доходов бюджета над его расходами.
Возникновение временных кассовых разрывов при исполнении областного бюджета связано, как правило, со следующими основными причинами:
- недостаточное поступление доходов для финансирования запланированных расходов;
- сезонное увеличение расходов на выплату заработной платы и отпускных работникам бюджетной сферы;
- сезонное увеличение расходов на подготовку предприятий жилищно-коммунального хозяйства и организаций бюджетной сферы к осенне-зимнему сезону.
Ограниченные возможности областного бюджета и отсутствие законодательной базы не позволяют в ближайшее время создать необходимый финансовый резерв на покрытие сезонных расходов.
Планирование кассовых разрывов осуществляется на основе ретроспективного анализа данных бюджетного учета предыдущих лет. Объем и продолжительность временных кассовых разрывов определяются как разница между прогнозными поступлениями доходов бюджета с учетом финансовой помощи из федерального бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита областного бюджета и расходами в соответствующем периоде.
За последние годы число кассовых разрывов стабильно и не превышает двух разрывов в год (в 2004 и 2005 годах - 1, в 2006 году - 2, 2007 году - 1). Результатом возникающих разрывов является либо перенос срока бюджетных выплат, либо привлечение заемных средств (кредиты коммерческих банков и бюджетные кредиты) и, соответственно, увеличение расходов на обслуживание внутреннего долга.
Бюджетные кредиты предоставляются в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 марта 2005 года № 160 "Об утверждении Правил предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета бюджетных кредитов на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, и расходов, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий, а также использования и возврата бюджетами субъектов Российской Федерации указанных бюджетных кредитов".
План и этапы реформирования
Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" дополнил Бюджетный кодекс Российской Федерации статьей 217.1, которая регламентирует ведение кассового плана и обязывает финансовый орган установить порядок составления и ведения кассового плана.
Поэтому в соответствии с вышеуказанной статьей Бюджетного кодекса Российской Федерации на первом этапе реализации Программы реформирования будут осуществляться следующие мероприятия:
- на основе анализа опыта других регионов будет разработана и утверждена методика планирования временных кассовых разрывов по кварталам в пределах текущего финансового года и формирования финансового резерва для их покрытия;
- будет проведена более детальная оценка первичных причин возникновения временных кассовых разрывов, возникавших при исполнении бюджета за последние три года;
- будут проанализированы финансовые последствия возникновения временных кассовых разрывов.
На втором этапе будут осуществляться следующие мероприятия:
- на основании результатов проведенного анализа при выявлении целесообразности доработать методологию планирования временных кассовых разрывов по кварталам в пределах текущего финансового года, уточнить порядок формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов, чтобы минимизировать влияние выявленных факторов возникновения кассовых разрывов, не допускать возникновения кредиторской задолженности по платежам из областного бюджета, минимизировать расходы областного бюджета на обслуживание долга, привлекаемого для покрытия кассового разрыва.
Основными элементами возможной доработки порядка формирования финансового резерва для финансирования временного кассового разрыва являются:
1) формализация порядка определения величины финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов;
2) определение источника финансового резерва с точки зрения минимизации затрат на формирование резерва (инфляционные потери по зарезервированным остаткам собственных средств бюджета, процентные платежи по привлеченным займам, гарантированная возможность своевременного получения займа);
- в средствах массовой информации и сети Интернет будет осуществлена публикация нормативных и правовых актов, регулирующих вопросы финансирования временных кассовых разрывов.
Ожидаемые результаты реализации мероприятий
В результате реализации намеченных мероприятий и применения разработанных методик управления кассовыми разрывами ожидается:
- повышение качества планирования кассовых разрывов;
- выявление и закрепление резервных источников покрытия кассовых разрывов;
- отсутствие прироста текущей кредиторской задолженности и просроченной кредиторской задолженности по обязательствам, финансируемым из областного бюджета.
В совокупности эффект от ожидаемого улучшения качества планирования будет заключаться в улучшении планирования расходов бюджета и росте качества предоставления бюджетных услуг получателями за счет их своевременного финансирования.
Альтернативные механизмы
Можно выделить следующие варианты, которые выступают альтернативой проведению вышеперечисленных мероприятий:
1) ожидание формирования необходимой нормативной базы на федеральном уровне, однако в этом случае будут потеряны темпы реформирования региональных финансов, вероятность возникновения кассовых разрывов снижаться не будет, будут тиражироваться потери в виде дополнительных расходов областного бюджета на обслуживание долга;
2) введение ограничения на минимальный объем средств на счетах казначейства, однако это, по сути дела, будет означать формирование необходимого финансового резерва для покрытия временных кассовых разрывов, что уже запланировано Программой реформирования;
3) использование преимущества качественного администрирования бюджетными средствами при казначейском исполнении областного бюджета, то есть недопущение возникновения необеспеченных бюджетных обязательств, при этом возникнет практически постоянное наличие остатка средств на счете, что может быть использовано в качестве дополнительного финансового ресурса, в том числе служить резервом на покрытие возможных кассовых разрывов при возникновении потребности в финансировании непредвиденных расходов.
Оценка рисков
Основные риски эффективности данного мероприятия связаны со стабильностью системы межбюджетных отношений, устанавливаемых на уровне Федерации, и стабильностью доходных источников внутри планируемого периода. Федеральный риск в отношении данного мероприятия расценивается как низкий, а риск стабильности доходных источников и самих доходов минимизируется посредством повышения качества планирования, которое также является составной частью Программы реформирования. Риск возникновения форс-мажорных обстоятельств является непредсказуемым, и в отношении данного риска метод его минимизации не определен. Риск форс-мажорного кассового разрыва снижается возможностью применения незапланированных источников покрытия разрыва - получением разовой финансовой помощи из федерального бюджета. Существует также риск, связанный с качеством разрабатываемых методик планирования кассовых разрывов и резервов для их покрытия. Возможные потери областного бюджета могут возникнуть в случае планирования излишней величины резерва или в случае невозможности оперативного привлечения заемных средств в сумме, превышающей запланированный размер резерва. Данный риск следует расценивать как относительно низкий, а постоянное совершенствование методики будет способствовать снижению данного риска.
3.9. Снижение и ликвидация просроченной кредиторской задолженности бюджета и бюджетных учреждений
Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы
В конце 2006 - начале 2007 года ряд крупнейших налогоплательщиков региона произвели перерасчет уплаченных в 2006 году сумм налога на прибыль организаций и предъявили указанные суммы к возврату из бюджета в 2007 году.
В результате этого реальные поступления доходов значительно отстают от запланированного уровня, а рост расходов бюджета области, связанный с ростом тарифов на услуги естественных монополий, значительно опережает рост доходов. Это ведет к возникновению социальной напряженности в регионе, росту кредиторской задолженности.
Вместе с тем Администрация Волгоградской области принимает все необходимые меры для снижения и ликвидации кредиторской задолженности. Так, в Постановлении Главы Администрации Волгоградской области от 9 февраля 2007 года № 134 "О мерах по исполнению областного бюджета в 2007 году" одними из приоритетных задач при исполнении областного бюджета в 2007 году определены следующие:
- мобилизация имеющихся резервов по пополнению доходной базы областного бюджета, максимальное использование налогового потенциала региона;
- сокращение задолженности по обязательным платежам в бюджет;
- стабильный рост уровня собираемости налогов, сборов и иных платежей в бюджет;
- оптимизация налоговых льгот.
Кроме того, с целью регулирования кредиторской задолженности статьей 39 Закона Волгоградской области от 20 декабря 2006 года № 1387-ОД "Об областном бюджете на 2007 год" установлено, что заключение и оплата учреждениями и другими организациями, финансируемыми из областного бюджета, договоров, исполнение которых осуществляется за счет средств областного бюджета, производится в пределах утвержденных им лимитов бюджетных обязательств в соответствии с ведомственной, функциональной и экономической структурами расходов областного бюджета и с учетом принятых и неисполненных обязательств.
Денежные обязательства, возникшие из договоров, заключенных получателями средств областного бюджета сверх утвержденных им лимитов бюджетных обязательств, не подлежат оплате за счет средств областного бюджета в 2007 году.
Нарушение требований настоящей статьи при заключении указанных в части первой настоящей статьи договоров является основанием для признания их судом недействительными по иску вышестоящей организации.
Вопросы инвентаризации кредиторской задолженности унитарных предприятий регламентируются действующим законодательством (Федеральный закон от 21 ноября 1996 года № 129-ФЗ "О бухгалтерском учете", ПБУ и т.д.).
В соответствии с Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 29 декабря 2005 года № 1436 "О мерах по совершенствованию системы управления государственными унитарными предприятиями Волгоградской области" представляются ежеквартально бухгалтерская отчетность, а также отчеты руководителей предприятий, в разделах которых отражается информация о просроченной задолженности. Наличие и надлежащее выполнение вышеуказанного постановления Главы Администрации Волгоградской области позволяет органам государственной власти своевременно реагировать на проблемы организаций госсектора экономики и принимать оперативные решения в целях их финансового оздоровления, о чем свидетельствует динамика кредиторской задолженности по унитарным предприятиям.
С целью ликвидации отрицательных эффектов наличия просроченной кредиторской задолженности будет проведена работа по ее сокращению.
План и этапы реформирования
В числе мер по снижению и последующей ликвидации просроченной кредиторской задолженности необходимо выделить следующие:
- дальнейшее совершенствование нормативно-правовой базы в управлении кредиторской задолженностью;
- реструктуризация просроченной кредиторской задолженности;
- внедрение современных информационных технологий в процесс бюджетного управления;
- внедрение механизма централизованного формирования и исполнения государственного заказа;
- дальнейшее внедрение механизмов бюджетирования, ориентированного на результат.
На первом этапе реализации Программы реформирования планируется:
- утверждение процедуры мониторинга кредиторской задолженности, а также предоставления оперативной отчетности о состоянии кредиторской задолженности;
- проведение инвентаризации кредиторской задолженности бюджетных учреждений;
- проведение анализа факторов возникновения кредиторской задолженности бюджетных учреждений.
На втором этапе реализации Программы реформирования планируется:
- разработка и утверждение плана мер по реструктуризации просроченной кредиторской задолженности, ее переоформлению в форму иных обязательств;
- формирование и анализ оперативной отчетности о состоянии и динамике кредиторской задолженности;
- публикация в средствах массовой информации и сети Интернет информации о состоянии кредиторской задолженности, в том числе просроченной.
Ожидаемые результаты реализации мероприятий
Мониторинг и анализ оперативной информации о состоянии кредиторской задолженности позволит предотвратить возникновение непредвиденных обязательств областного бюджета.
По результатам реализации этапов Программы объем кредиторской задолженности не должен превышать сумму среднемесячных расходов, а просроченная кредиторская задолженность областного бюджета будет полностью ликвидирована.
В результате реализации намеченных мероприятий повысится инвестиционная привлекательность региона.
Альтернативные механизмы
Можно выделить следующие варианты, которые выступают альтернативой проведению мероприятий по снижению кредиторской задолженности:
1) полное погашение кредиторской задолженности, однако ввиду ограниченности бюджетных ресурсов такая работа потребует больше времени, чем предусмотрено рамками реализации Программы;
2) консервирование механизма управления кредиторской задолженностью в текущем состоянии, однако данная мера не будет способствовать улучшению ситуации в сфере региональных финансов и может привести к ее ухудшению;
3) планирование бюджетных ассигнований в соответствии с потребностью распорядителей и получателей бюджетных средств, но из-за дефицита областного бюджета выполнить данное требование не представляется возможным;
4) перенаправление ресурсов на совершенствование системы учета кредиторской задолженности, создание информационной базы данных, в которую вносятся сведения о возникновении задолженности. Однако в данном случае существует риск отвлечения значительных объемов материальных и кадровых ресурсов на решение данной задачи, в то время как полезный эффект от внедрения данной базы может быть незначительным.
Оценка рисков
Основной риск связан с недофинансированием бюджетных учреждений. Причиной данного риска может стать снижение собственных доходных источников бюджета области в связи с изменением конъюнктуры рынка для продукции основных бюджетообразующих предприятий-налогоплательщиков, расположенных на территории области. В этой связи переход к среднесрочному финансовому планированию в рамках бюджетирования, ориентированного на результат, позволит снизить указанный риск.
3.10. Обязательная публичная независимая экспертиза законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства
Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы
В Волгоградской области проводится значительная законотворческая деятельность в области бюджетного и налогового законодательства. В 2004 году принято 16 законопроектов по данным вопросам, в 2005 году - 25, планируется принять в 2006 году 14 законопроектов. Все принятые законы публикуются в средствах массовой информации и в сети Интернет.
После представления в Волгоградскую областную Думу проектов законов Волгоградской области "Об областном бюджете на 2004 год", "Об областном бюджете на 2005 год" и "Об областном бюджете на 2006 год" были организованы публичные слушания по данным законопроектам, на которых дана оценка качества их составления.
Законодательно проведение публичных слушаний закреплено в Законе Волгоградской области от 25 апреля 2007 года № 1452-ОД "О публичных (общественных) слушаниях", который устанавливает порядок организации и проведения публичных (общественных) слушаний в Волгоградской области.
На слушания в обязательном порядке выносятся проект областного бюджета и проект годового отчета о его исполнении.
Публичные (общественные) слушания по вопросу "О проекте закона Волгоградской области "Об областном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года" состоялись 29 мая 2007 года.
Кроме того, шло активное обсуждение законопроектов по межбюджетным отношениям.
Законы Волгоградской области от 26 июля 2005 года № 1093-ОД "О межбюджетных отношениях в Волгоградской области", от 26 июля 2005 года № 1095-ОД "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов государственными полномочиями Волгоградской области по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности", от 30 мая 2007 года № 1473-ОД "О внесении изменений в Законы Волгоградской области от 26 июля 2005 года № 1093-ОД "О межбюджетных отношениях в Волгоградской области", от 26 июля 2005 года № 1095-ОД "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов государственными полномочиями Волгоградской области по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности" до внесения в Волгоградскую областную Думу направлялись на согласование представительным и исполнительным органам местного самоуправления, в контрольно-счетную палату Волгоградской области, обсуждались на заседаниях Ассоциации "Совет муниципальных образований Волгоградской области" и Совета представительных органов местного самоуправления Волгоградской области.
Органами законодательной и исполнительной власти оцениваются финансовые последствия принятия законов. Так, в результате внесения изменений и дополнений в законы Волгоградской области по бюджетному и налоговому законодательству получено дополнительно доходов в региональный бюджет за 2004 год - 455700 тыс. рублей, за 2005 год - 402557 тыс. рублей, за 2006 год - 18985 тыс. рублей.
Однако эти данные отражают лишь "внутрисистемные" последствия в виде изменения показателей доходов и расходов бюджета, но не отражают "внешние", результирующие последствия, выраженные в изменении результативности и эффективности, т.е. на настоящий момент не произведена оценка влияния принимаемых законов, выраженных в форме финансовых последствий изменений эффективности и результативности производства бюджетных услуг (сокращение себестоимости производства услуг, рост их качества и соответствующий рост показателей производительности человеческого капитала области), воздействия на конечных потребителей бюджетных услуг, что и должно в конечном счете являться предметом экспертизы.
Нормативный правовой акт, устанавливающий обязательность публичной независимой экспертизы законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства (кроме проекта областного бюджета и годового отчета о его исполнении), на настоящий момент не разработан и не принят. Не определен и потенциальный состав субъектов, осуществляющих эту экспертизу в независимом от исполнительных органов власти области режиме.
План и этапы реформирования
На первом этапе реализации Программы реформирования:
- продолжится работа по разработке методов оценки и непосредственной оценке фактических последствий реализации законов в области бюджетного и налогового законодательства, принятых в последнем финансовом году.
На втором этапе Программы:
- будет разработан и принят нормативный правовой акт, устанавливающий обязательность процедур проведения публичной независимой экспертизы в сфере бюджетного и налогового законодательства;
- законодательно будет утвержден порядок проведения публичной независимой экспертизы законопроектов в области бюджетной и налоговой политики;
- в средствах массовой информации и сети Интернет будут опубликованы результаты публичной независимой экспертизы;
- все законопроекты в области бюджетного и налогового законодательства последнего отчетного года пройдут через процедуру обязательной публичной независимой экспертизы.
Ожидаемые результаты реализации мероприятий
В результате реализации намеченных мероприятий в реформировании бюджетного процесса могут принимать участие не только субъекты права законодательной инициативы, но и представители общественных советов и организаций. Таким образом, будет обеспечена прозрачная система оценки качества составления законопроектов и финансовых последствий в форме конечной эффективности принятия и реализации законов. Конечным результатом реализации данного мероприятия ожидается рост эффективности нормотворческой деятельности, выраженный в росте эффективности и результативности предоставления бюджетных услуг. При этом будет расширен состав анализируемых параметров, влияющих на эффективность, за счет расширения состава анализируемых существенных факторов эффективности. Будут учитываться мнения не только законодательных и исполнительных органов власти, но и экспертные мнения представителей общественности, в том числе - конечных получателей бюджетных услуг.
Альтернативные механизмы
Альтернативные механизмы реализации мероприятий предусматривают выбор по отношению альтернативных составов представителей института экспертизы - сочетание групп представителей научных кругов, юристов, представителей федеральных органов власти, муниципальных образований, репрезентативных для области конечных потребителей бюджетных услуг.
Альтернативой является также выбор этапа подключения экспертов к процессу экспертизы законопроекта. Первый вариант - привлечение экспертов на этапе обсуждения проблематики и разработка законопроекта уже с учетом экспертного мнения по проблематике с последующим обсуждением сформированного таким образом законопроекта. Второй - использование института независимой экспертизы уже на этапе перед одним из чтений законопроекта, при котором одновременно к процессу экспертизы будет изложена как проблема, так и предлагаемый законодательный механизм ее решения. Третий - выражение экспертных мнений в ходе чтений законопроекта в Волгоградской областной Думе непосредственно. Выбор из указанных альтернатив может осуществляться в зависимости от характера и масштабности решаемой проблемы, степени влияния на потенциальные изменения в жизнедеятельности общества. Относительно третьей альтернативы предварительно можно сделать вывод о его низкой эффективности, так как время на слушание мнений экспертов может подрывать регламент работы законодателя, а экспертные мнения могут быть неподготовленными в силу ограниченности времени на анализ предмета экспертизы.
Оценка рисков
Основной риск эффективности реализации описанных выше мероприятий вытекает из того, что экспертный совет должен выступать в качестве независимого от органов власти общественного органа. Добровольность участия в экспертизе является одним из факторов, обеспечивающих независимость. Соответственно, вне зависимости от того, насколько качественные нормативные правовые акты, регламентирующие участие экспертов, будут разработаны, эксперты могут игнорировать возможность участия в таком органе, и результат экспертизы будет отсутствовать в силу отсутствия самой процедуры. Этот риск значителен. Его минимизация возможна путем формирования общественного мнения относительно общественной полезности и потенциальной результативности независимой экспертизы. Органы власти должны будут произвести обширную PR-кампанию планируемых изменений в нормотворческой деятельности, и эти действия могут позволить сформировать эффективный и репрезентативный совет экспертов.
Другим существенным риском является степень компетентности привлекаемых экспертов. Экспертное мнение неподготовленного индивида, не имеющего базовых знаний относительной бюджетного и нормотворческого процессов и его целей, может стать деструктивным для самого процесса экспертизы. Риск некомпетентности может быть снижен двумя способами. Первый - формирование профессионального пула экспертов посредством регламентации структуры экспертного органа. Второй - включение обучающей компоненты в рамках PR-кампании, популяризирующей цели и ожидаемые результаты экспертизы. Органы власти должны сообщить потенциальным экспертам о том, каким образом будет учитываться мнение экспертов и каким образом эти мнения могут влиять на результаты деятельности органов власти.
Существует также риск того, что мнение экспертов по тем или иным причинам не будет учитываться в должном объеме законодательным органом. Данный риск может быть минимизирован освещением в СМИ хода и результатов экспертизы. Тот факт, что конструктивные экспертные мнения и заключения игнорируются законодателем, может повлиять на отношение избирателя к своим действующим представителям - депутатам, что может влиять на результаты очередных выборов. Законодатель будет стимулирован к учету мнения или к аргументации факторов, влияющих на причину отказа от учета мнения экспертов.
3.11. Обеспечение 100% платежей граждан за жилищно-коммунальные услуги при обеспечении адекватных мер социальной поддержки наименее обеспеченных слоев населения
Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы
Основными целями реформирования жилищно-коммунального хозяйства в Волгоградской области являются повышение эффективности и надежности работы жилищно-коммунального хозяйства, сокращение затрат на эксплуатацию жилищно-коммунального хозяйства и, соответственно, смягчение для населения процесса реформирования системы оплаты за коммунальные услуги при переходе отрасли на режим бессубсидионного функционирования, адресная социальная защита населения в оплате жилищно-коммунальных услуг, улучшение качества предоставления жилищно-коммунальных услуг с одновременным снижением нерациональных затрат, а также создание условий для привлечения инвестиций в жилищно-коммунальное хозяйство.
В настоящее время деятельность коммунального хозяйства Волгоградской области характеризуется недостаточным качеством предоставляемых коммунальных услуг и малоэффективным использованием природных ресурсов.
Причинами возникновения этих проблем являются:
- высокий уровень износа объектов коммунальной инфраструктуры и их технологическая отсталость;
- низкая эффективность системы управления в этом секторе экономики, непрозрачные методы ценообразования на товары и услуги организаций коммунального хозяйства, преобладание административных методов хозяйствования.
Износ и технологическая отсталость объектов коммунальной инфраструктуры связаны с недостатками тарифной политики, проводимой в предыдущие годы. За счет искусственного сдерживания роста тарифов местными органами самоуправления не обеспечивались реальные финансовые потребности предприятий жилищно-коммунального хозяйства в модернизации объектов коммунальной инфраструктуры. Административные принципы управления жилищно-коммунальным хозяйством сформировали систему, при которой у организаций отсутствовали стимулы к повышению эффективности производства и снижению издержек. Несовершенство процедур тарифного регулирования и договорных отношений в коммунальном хозяйстве формировали высокие инвестиционные риски и препятствовали привлечению средств внебюджетных источников в этот сектор экономики.
Проведенная оценка действующих бюджетных расходов на финансирование жилищно-коммунального хозяйства за последние три отчетных года подтверждает возможность дальнейшей оптимизации расходов областного и местных бюджетов по данному направлению.
Расходы консолидированного бюджета Волгоградской области на развитие жилищно-коммунального хозяйства в 2004 году составили 2502,3 млн. рублей (10,4% всех расходов бюджета), в 2005 году - 3785,3 млн. рублей (12,6%), в 2006 году - 4285,7 млн. рублей (10,5%).
За три года сумма ежегодно направляемых на финансирование расходов жилищно-коммунального хозяйства увеличилась, хотя доля расходов на жилищно-коммунальное хозяйство в общих расходах консолидированного бюджета изменилась незначительно.
В целях ликвидации бюджетного субсидирования предприятий жилищно-коммунального хозяйства, перевода отрасли на полную окупаемость с 2006 года Волгоградская область перешла на полную оплату населением жилищно-коммунальных услуг.
Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 9 ноября 2005 года № 1132 "Об областных стандартах оплаты жилого помещения и коммунальных услуг" в Волгоградской области установлен областной стандарт уровня платежей граждан в размере 100 процентов экономически обоснованных затрат на содержание и ремонт жилого помещения и предоставление коммунальных услуг.
При этом в целях обеспечения социальной защищенности населения областной стандарт максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи установлен в размере 22%.
В зависимости от количества членов семьи областной стандарт нормативной площади жилого помещения для расчета субсидий установлен в пределах от 18 до 33 кв. метров на человека.
По данным статистической отчетности за 2006 год, фактический уровень возмещения населением затрат по предоставлению жилищно-коммунальных услуг составил 95,2%. Собираемость платежей от населения за 2006 год составила 95,2%.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ (в ред. от 21 июля 2007 года) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям субъектов Российской Федерации отнесено решение вопросов по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.
Законом Волгоградской области от 12 декабря 2005 года № 1145-ОД "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов государственными полномочиями Волгоградской области по оказанию мер социальной поддержки населению по оплате жилья и коммунальных услуг" определено, что органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов наделяются государственными полномочиями по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. Финансовые средства, необходимые органам местного самоуправления для осуществления государственных полномочий, предусматриваются законом Волгоградской области об областном бюджете в форме субвенций из областного фонда компенсаций.
В областном фонде компенсаций бюджетам муниципальных районов и городских округов ежегодно предусматриваются субвенции по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.
Перераспределение средств на другие цели при фактически складывающейся в течение года экономии по выплате субсидий гражданам на оплату жилья и коммунальных услуг осуществляется в законодательном порядке путем внесения изменений в областной бюджет.
План и этапы реформирования
На первом этапе реформы предполагается довести фактический уровень оплаты населением жилищно-коммунальных услуг до 100% экономически обоснованных затрат с сохранением максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилищно-коммунальных услуг в размере 22%. Также будет продолжена работа по ликвидации перекрестного субсидирования населения юридическими лицами при оказании регулируемых жилищно-коммунальных услуг.
Продолжится работа по снижению себестоимости услуг жилищно-коммунального хозяйства путем контроля за необоснованными затратами, включаемыми в себестоимость продукции, а также внедрения энергосберегающих технологий, реконструкции и модернизации объектов жилищно-коммунального хозяйства в рамках принятой в области подпрограммы "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального хозяйства Волгоградской области" на 2007 - 2010 годы областной целевой программы "Жилище" на 2007 - 2010 годы.
На втором этапе планируется законодательно утвердить возможность использования муниципальными образованиями экономии по субвенциям, полученным на предоставление субсидий гражданам на оплату жилья и коммунальных услуг, на финансирование других приоритетных направлений поддержки жилищно-коммунального хозяйства.
В соответствии с этапами реализации подпрограммы "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального хозяйства Волгоградской области" на 2007 - 2010 годы продолжится работа по модернизации объектов теплоэнергетического и водопроводно-канализационного хозяйств, внедрению энергосберегающих технологий, обеспечивающих повышение надежности и снижение издержек производства.
На втором этапе также планируется разработать и утвердить порядок учета доходов граждан с целью определения их права на получение субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг с учетом имущественных прав соответствующих лиц.
Планируется установить законодательный запрет на перекрестное субсидирование в рамках предоставляемых коммунальных услуг различным категориям граждан.
По итогам реализации первого и второго этапов реформирования установленный и фактический уровень платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги по каждому муниципальному образованию и планируемые величины тарифов на жилищно-коммунальные услуги на среднесрочную перспективу будут публиковаться в СМИ и сети Интернет.
Ожидаемые результаты реализации мероприятий
Реализация Программы реформирования в области жилищно-коммунального хозяйства позволит достичь основной цели - обеспечение потребителей жилищно-коммунальными услугами высокого качества, в достаточном объеме и соответствующей цены. При этом ожидается внедрение механизмов стимулирования предприятий жилищно-коммунального хозяйства к снижению себестоимости производства услуг и повышению их качества.
Адресная социальная помощь гражданам на оплату жилья и коммунальных услуг позволит осуществить поддержку малоимущих слоев населения и обеспечить их защиту в период проведения реформ.
Реализация политики в области жилищного строительства позволит обеспечить доступность жилья для основных групп потребителей.
Одним из результатов станет то, что средний по области фактический уровень платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги составит не менее 95%.
Альтернативные механизмы
Основной альтернативой является сохранение действующей системы, что является нецелесообразным в рамках перехода на бюджетирование, ориентированное на результат, основным принципом которого является соответствие затраченных бюджетных ресурсов достигнутому результату.
Отсутствие возможности муниципальных образований использовать экономию по субвенциям на оплату жилищно-коммунальных услуг на другие направления финансирования жилищно-коммунального хозяйства приведет в дальнейшем к неэффективному выделению бюджетных средств.
Оценка рисков
При реализации вышеуказанных мероприятий основными рисками могут являться:
- невозможность точного расчета объема передаваемых субвенций на предоставление субсидий гражданам на оплату жилья и коммунальных услуг по единой методике;
- несвоевременное назначение субсидий, в результате которого субсидиями не смогут воспользоваться реально нуждающиеся граждане;
- возникновение задолженности по оплате жилищно-коммунальных услуг, особенно населения с невысокими доходами.
Минимизация этих рисков Администрацией Волгоградской области будет достигнута следующими мероприятиями:
- в целях недопущения резкого роста тарифов на жилищно-коммунальные услуги в Волгоградской области проводится работа по снижению издержек производства жилищно-коммунальных услуг, ликвидации сверхнормативных потерь, внедрению энергосберегающих технологий, приборов учета, модернизации устаревшего неэффективного оборудования, замене его на более эффективное в рамках реализации подпрограммы "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального хозяйства Волгоградской области" на 2007 - 2010 годы;
- качественной проработкой методики, содержащей в себе положения, снижающие вероятность злоупотреблений, например, возможность использования средств субвенций на другие цели должна предоставляться только в случае полного выполнения обязательств перед получателями субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг.
3.12. Оптимизация планирования и мониторинг реализации инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств
Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы
В области создана достаточно полная нормативно-правовая база, регулирующая инвестиционную деятельность. Основными нормативными актами являются:
- Закон Волгоградской области от 14 февраля 2002 года № 668-ОД "Об инвестиционной деятельности в Волгоградской области", которым регламентируется признание социально-экономической значимости инвестиционных проектов и включение их в областной реестр для дальнейшего предоставления государственной поддержки;
- Закон Волгоградской области от 5 февраля 2001 года № 505-ОД "О бюджете развития Волгоградской области";
- закон Волгоградской области об областном бюджете на соответствующий финансовый год (с 2008 года - на очередной финансовый год и плановый период).
В целях повышения эффективности бюджетных инвестиций Волгоградской области в рамках реализации названных законодательных актов Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 4 сентября 2003 года № 682 "О бюджетных инвестициях Волгоградской области" образован Волгоградский областной совет по инвестициям, основными функциями которого являются:
- выработка рекомендаций по совершенствованию государственного регулирования инвестиционной деятельности;
- определение социально-экономической значимости инвестиционных проектов, претендующих на получение бюджетных инвестиций Волгоградской области;
- проведение конкурсного отбора инвестиционных проектов, требующих оказания государственной поддержки, включенных в областной реестр инвестиционных проектов, в порядке и формах, предусмотренных действующим законодательством;
- принятие по итогам конкурса рекомендательного решения о финансировании за счет средств областного бюджета, предусмотренных на очередной финансовый год, высокоэффективных инвестиционных проектов, требующих предоставления бюджетных инвестиций Волгоградской области, либо об отклонении инвестиционных проектов;
- принятие решения о включении инвестиционных проектов в областную адресную инвестиционную программу.
Исключение того или иного инвестиционного проекта из Реестра и приостановление предоставления государственной поддержки на его реализацию осуществляется в соответствии со статьей 7.1 Закона Волгоградской области от 14 февраля 2002 года № 668-ОД "Об инвестиционной деятельности в Волгоградской области".
--> примечание.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" принят 21.07.2005, а не 21.10.2005 и имеет номер 94-ФЗ, а не 207-ФЗ.
Конкурсный отбор инвестиционных проектов на право получения бюджетного кредита и государственной гарантии Волгоградской области определяется в соответствии с Федеральным законом от 21 октября 2005 года № 207-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", Законом Волгоградской области от 28 апреля 2007 года № 1455-ОД "О государственных гарантиях Волгоградской области", Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 7 июня 2007 года № 963 "О порядке предоставления государственных гарантий Волгоградской области".
Подготовка и представление аналитической отчетности о финансовых результатах оказания государственной поддержки инвестиционной деятельности осуществляется в соответствии со статьей 6.1 Закона Волгоградской области от 14 февраля 2002 года № 668-ОД "Об инвестиционной деятельности в Волгоградской области".
Наличие законодательной базы обеспечивает надежность инвестиций и прозрачность предоставления бюджетных средств на эти цели.
Бюджетные средства на инвестиционные цели стали выделяться начиная с 2001 года под проекты, прошедшие экспертизу в соответствии с установленным законодательством порядком. Основными критериями при оценке инвестиционных проектов являются:
- социальная значимость проекта;
- бюджетный эффект от реализации;
- величина чистой текущей стоимости проекта;
- срок окупаемости;
- финансовое состояние инвестора.
В настоящее время с использованием бюджетных кредитов осуществляется 8 инвестиционных проектов. Мониторинг за ходом реализации инвестиционных проектов с использованием бюджетных средств постоянно совершенствуется. Программа мониторинга будет дорабатываться в соответствии с изменениями законодательства. Оснований для досрочного прекращения проектов пока нет.
Публикация в СМИ и сети Интернет о ходе реализации инвестиционных проектов с привлечением бюджетных средств и объеме этих средств еще не налажена.
План и этапы реформирования
На первом этапе реализации Программы реформирования планируется проведение предварительной диагностики в форме оценки (на первом этапе - без применения утвержденной методики оценки) бюджетной и социальной эффективности реализуемых инвестиционных проектов за последние три отчетных года, что обеспечит выработку методов проведения оценки, которые в дальнейшем будут утверждены.
Для приведения законодательства Волгоградской области в соответствие с Бюджетным кодексом Российской Федерации, вступающим в силу с 1 января 2008 года, будут внесены изменения в отдельные законодательные акты Волгоградской области, регулирующие инвестиционную деятельность.
Средства на кредитование высокоэффективных инвестиционных проектов Волгоградской области с 2008 года будут предоставляться не за счет бюджета развития Волгоградской области, а в пределах общего объема бюджетных ассигнований, предусмотренных по источникам финансирования дефицита областного бюджета.
На втором этапе реформирования планируется:
- разработка и утверждение порядка оценки бюджетной и социальной эффективности планируемых и реализуемых высокоэффективных инвестиционных проектов, проведение оценки бюджетной и социальной эффективности реализуемых инвестиционных проектов за последние три отчетных года с применением разработанного порядка;
- утверждение системы критериев, удовлетворение которым является основанием для досрочного прекращения (переработки) реализации инвестиционных проектов;
- публикация в средствах массовой информации и сети Интернет отчетов о реализованных за последний отчетный год инвестиционных проектах, включая оценку бюджетной и социальной эффективности по каждому из проектов;
- в расходах бюджета за последний отчетный год планируется отсутствие расходов на инвестиционные проекты, удовлетворяющие условиям для досрочного прекращения их реализации.
Ожидаемые результаты
В результате реализации намеченных мероприятий будут обеспечены условия проведения оценки эффективности реализуемых за счет бюджетных средств высокоэффективных инвестиционных проектов и разработка методов их корректировки для целей повышения эффективности. Усилится общественный контроль за бюджетными инвестициями. Будет завершено формирование необходимой нормативной базы, регулирующей инвестиционную деятельность с привлечением бюджетных ресурсов. Итоговым результатом станет повышение эффективности принимаемых к реализации инвестиционных проектов с использованием бюджетных средств, рост показателей общественной значимости и полезности реализуемых проектов.
Альтернативные механизмы
Альтернативой предложенным мероприятиям может быть ожидание формирования необходимой нормативной базы на федеральном уровне, однако такая позиция подразумевает сохранение потенциальной неэффективности текущих и вновь разрабатываемых проектов и не рассматривается в качестве приемлемой.
Другой альтернативой является полный или частичный отказ от реализации прямых инвестиционных проектов за счет бюджетных средств с переносом акцента на создание условий инвестиционной привлекательности области и самих инвестиционных проектов для частных инвестиций, либо реализация совместных проектов с участием как частных, так и государственных средств. При этом контроль эффективности может производиться совместно с частным инвестором, что в большинстве случаев обеспечит применение наиболее прогрессивных методов управления проектами, обеспечивающих максимальную отдачу от вложенных средств. Альтернатива в форме сочетания в рамках единого проекта частного и государственного капитала будет рассмотрена в ходе реализации Программы.
Оценка рисков
Существуют риски возникновения отдельных разночтений с вновь формируемой федеральной нормативной базой, но предполагается, что они не будут носить принципиального значения и будут легко устранимы. Минимизировать указанные риски позволит осуществление мониторинга планов внесения изменений и непосредственно принятых изменений федерального законодательства, своевременное внесение изменений в законодательные акты Волгоградской области по мере возникновения разночтений.
Следует также учитывать совокупность традиционных рисков реализации самих инвестиционных проектов. Учет этих рисков и механизмов их минимизации при разработке подлежащей утверждению методики оценки эффективности инвестиционных проектов позволит минимизировать вероятность их реализации на практике.
3.13. Организация оперативного учета задолженности перед бюджетом, рассроченных и отсроченных платежей в бюджет
Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы
Объемы предоставления льгот по уплате налогов в форме отсрочек и рассрочек по уплате налогов и сборов, а также пени, причитающихся уплате в бюджет Волгоградской области, за период с 2004 год по 2007 год значительно сократились.
Так, в 2004 году отсрочек (рассрочек) по уплате налогов и сборов, а также пени, причитающихся уплате в областной бюджет, предоставлено на сумму 15,8 млн. рублей, а с 2005 года и по состоянию на 1 октября 2007 года отсрочки (рассрочки) платежей не предоставлялись.
Федеральным законом от 29 июня 2004 года № 58-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившим силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления" внесены изменения в Налоговый кодекс РФ в части предоставления отсрочек, рассрочек, инвестиционных налоговых кредитов по уплате налогов и сборов, а также пени.
С 1 января 2007 года регулирование в данной сфере осуществляется Приказами Федеральной налоговой службы от 21 ноября 2006 года № САЭ-3-19/798@ "Об утверждении порядка организации работы по предоставлению отсрочки, рассрочки, инвестиционного кредита по уплате налогов и сборов" и от 4 октября 2006 года № САЭ-3-19/654@ "Об утверждении порядка рассмотрения Федеральной налоговой службой заявлений о предоставлении отсрочки, рассрочки, инвестиционного налогового кредита по уплате налогов и сборов".
Решения об изменении сроков уплаты налогов принимаются по согласованию с финансовыми органами субъектов Российской Федерации, поэтому с целью повышения эффективности налоговой политики и учета результатов деятельности налоговых органов по отношению к налогоплательщикам областного бюджета у Администрации области имеется возможность регламентировать порядок взаимодействия и информационного обмена с органами, компетентными в вопросах принятия решений о предоставлении налоговых преференций.
В настоящее время отсутствует единый отчет (статистический или аналитический), содержащий сведения о дебиторской задолженности, налоговой недоимке, отсроченных и рассроченных платежах в разрезе бюджетов различных уровней, соответственно нет формализованного порядка оценки последствий наличия такой задолженности.
План и этапы реформирования
На первом этапе реформирования планируется:
- провести оценку потерь бюджета от недополученных доходов (с учетом инфляции), в том числе по рассроченным и отсроченным платежам, за последние три отчетных года и текущий финансовый год;
- разработать порядок организации работы по согласованию предоставления отсрочек, рассрочек, инвестиционных налоговых кредитов по уплате налогов и сборов, а также пени, подлежащих зачислению в областной бюджет;
- утвердить порядок проведения мониторинга дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей.
На втором этапе будет осуществлено:
- организация оперативного учета отсроченных платежей;
- публикация в сети Интернет данных об объемах отсроченных и рассроченных платежей.
Планируется достижение объема рассроченных и отсроченных платежей, не превышающего 1% доходов бюджета за последний отчетный финансовый год.
Ожидаемые результаты реализации мероприятий
Реализация перечисленных мероприятий позволит содействовать в рамках имеющихся у Администрации области полномочий сокращению случаев предоставления экономически необоснованных отсрочек по уплате налогов.
Организация учета задолженности перед бюджетом, рассроченных и отсроченных платежей в бюджет будет способствовать повышению эффективности экономической политики, а соответственно, повышению уровня и качества жизни населения области за счет укрепления доходной базы бюджета.
Альтернативные механизмы
При разработке порядка организации работы по согласованию предоставления отсрочек, рассрочек, налоговых кредитов, инвестиционных налоговых кредитов по уплате налогов и сборов, а также пени, подлежащих зачислению в областной бюджет, может быть использован порядок, разработанный ФНС РФ с учетом имеющегося опыта организации работы по предоставлению отсрочек, рассрочек.
Оценка рисков
Основным риском при реализации данного мероприятия является риск принятия ошибочных решений. Данный риск будет минимизироваться посредством проведения разъяснительной работы с налоговыми органами о целях, задачах и перспективах повышения эффективности управления региональными финансами в результате конструктивного взаимодействия между различными уровнями государственной власти.
3.14. Создание формализованной методики оценки финансовых последствий предоставления льгот (в том числе в виде пониженной ставки) по уплате налогов и сборов
Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы
В соответствии с положениями Налогового кодекса Российской Федерации на территории Волгоградской области приняты законы Волгоградской области, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления, устанавливающие налоговые льготы в части налогов, подлежащих уплате в областной и местные бюджеты.
Законом Волгоградской области от 28 ноября 2003 года № 888-ОД "О налоге на имущество организаций" для отдельных категорий налогоплательщиков установлена нулевая ставка, а также освобождены от налогообложения в части, зачисляемой в областной бюджет, редакции средств массовой информации, образовательные учреждения среднего и высшего профессионального образования, организации потребительской кооперации, организации, инвестиционные проекты которых включены в областной реестр, сельхозтоваропроизводители, организации, осуществляющие производство пива.
Статьей 1 Закона Волгоградской области от 17 декабря 1999 года № 352-ОД "О ставках налога на прибыль организаций" установлена пониженная ставка 13,5% для общественных объединений инвалидов, среди членов которых инвалиды составляют не менее 80%, организаций, созданных общественными объединениями инвалидов, образовательных учреждений среднего и высшего профессионального образования, организаций, инвестиционные проекты которых включены в областной реестр, организаций, осуществляющих производство пива.
Статьей 2 Закона Волгоградской области от 11 ноября 2002 года № 750-ОД "О транспортном налоге" льготы предоставлены органам государственной власти Волгоградской области, органам местного самоуправления, бюджетным учреждениям, Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации, Героям Социалистического Труда, инвалидам и участникам Великой Отечественной войны, образовательным учреждениям среднего и высшего профессионального образования, организациям, осуществляющим перевозку пассажиров автомобильным транспортом общего пользования.
Анализ налогового законодательства Волгоградской области, проведенный Комитетом бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области, позволяет выделить следующие резервы увеличения доходной базы областного и местных бюджетов Волгоградской области:
по налогу на имущество организаций - отмена установленной Законом Волгоградской области от 28 ноября 2003 года № 888-ОД "О налоге на имущество организаций" льготы в виде освобождения от налогообложения имущества организаций потребительской кооперации;
по налогу на имущество физических лиц - установление нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления ставок налога для строений, помещений и сооружений на максимальном уровне, установленном Законом Российской Федерации от 9 декабря 1991 года № 2003-1 "О налогах на имущество физических лиц", а также отмена неэффективных муниципальных налоговых льгот;
по земельному налогу - установление нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления максимальных ставок налога в рамках положений главы 31 части 2 Налогового кодекса Российской Федерации, а также отмена неэффективных муниципальных налоговых льгот.
Кроме того, целесообразно выйти в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации с законодательной инициативой о внесении следующих изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации:
- отмена всех ранее введенных на федеральном уровне льгот по региональным и местным налогам;
- запрет на установление законодательством Российской Федерации льгот по соответствующим налогам.
Данные изменения позволят устранить очевидное противоречие в межбюджетных отношениях федерального центра и Волгоградской области.
Денежные средства от взимания региональных и местных налогов, действующих на территории Волгоградской области, полностью зачисляются в консолидированный бюджет Волгоградской области. Объем данных средств самым существенным образом влияет на формирование доходной части бюджета и, соответственно, на полное и своевременное осуществление расходных полномочий бюджета.
В то же время установленные для отдельных категорий физических и юридических лиц федеральные льготы по региональным и местным налогам влекут за собой ежегодно увеличивающиеся выпадающие доходы консолидированного бюджета Волгоградской области. При определении налогового потенциала Волгоградской области (по методике распределения Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации) данные потери не учитываются и, соответственно, не компенсируются из федерального бюджета.
Следует также отметить, что большая часть данных по налоговым льготам находится в распоряжении налоговых органов, а оценку эффективности льгот будут осуществлять структуры Администрации области - прежде всего Комитет экономики Администрации Волгоградской области и Комитет бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области.
Одним из необходимых условий проведения всесторонней и объективной оценки эффективности предоставляемых льгот является налаживание информационного обмена между налоговыми органами и указанными ведомствами, т.к. в стандартных формах налоговой отчетности отсутствуют данные по каждой налоговой льготе в отдельности и в разрезах отдельных получателей льгот.
План и этапы реформирования
На первом этапе реализации Программы реформирования планируется:
установление формализованного информационного взаимодействия между налоговыми органами и структурами Администрации области в части предоставления специфических данных по объемам и структуре налоговых льгот;
детальная оценка объемов налоговых льгот в разрезе отраслей экономики по отдельным льготам за три последних отчетных года;
подготовка проекта федерального закона о внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации в части отмены всех ранее введенных на федеральном уровне льгот по региональным и местным налогам и установления запрета на установление законодательством Российской Федерации льгот по соответствующим налогам.
На втором этапе предполагается:
утверждение нормативным правовым актом Администрации Волгоградской области порядка и методики оценки бюджетно-финансовой эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот;
разработка и утверждение нормативного правового акта, устанавливающего запрет на предоставление и пролонгацию налоговых льгот при низкой оценке их финансовой и (или) социально-экономической эффективности;
публикация в средствах массовой информации и сети Интернет данных об объемах предоставляемых налоговых льгот и оценке их эффективности;
обеспечение условий того, что объем налоговых льгот составит менее 5% налоговых доходов бюджета Волгоградской области за последний отчетный год.
Ожидаемые результаты реализации мероприятий
Реализация перечисленных мероприятий позволит исключить случаи предоставления экономически необоснованных налоговых льгот. Введение налоговых льгот по региональным и местным налогам перейдет в исключительное ведение субъекта Российской Федерации и муниципальных образований соответственно. Усилится общественный и административный контроль объема и эффективности предоставленных (планируемых к предоставлению) налоговых льгот. Сократится вероятность возможных злоупотреблений при принятии решений в вопросах предоставления или отказа от предоставления налоговых льгот.
Укрепится доходная база бюджета за счет сокращения потерь, связанных с предоставлением необоснованных льгот. Увеличение поступлений доходов позволит проводить политику общей либерализации налоговой системы и снижения налоговой нагрузки на законопослушных налогоплательщиков.
Альтернативные механизмы
1) Альтернативой реализации мероприятий может являться полный отказ от предоставления налоговых льгот любым категориям налогоплательщиков. Однако выбор такой альтернативы может иметь последствием сокращение притока инвесторов на территории области, так как последние в условиях конкуренции налоговых режимов субъектов Российской Федерации могут отказаться от инвестиционных планов на территории Волгоградской области и предпочесть осуществление инвестиций на территории другого субъекта с наличием определенных льгот для инвесторов. Таким образом, данная альтернатива не рассматривается в качестве предпочтительной.
Более целесообразным представляется подход, при котором предоставление льгот в рамках полномочий, предоставленных субъектам Российской Федерации федеральным законодательством, будет рассматриваться в качестве инвестиционного инструмента развития экономики области на приоритетных стратегических направлениях экономического развития области с применением методов оценки эффективности таких инвестиций.
2) Источником сведений может являться не налоговый орган, а сами налогоплательщики, пользующиеся льготами в соответствии с их принадлежностью к категориям, для которых льготы предоставляются в соответствии с областным законодательством. Второй вариант более трудоемок, предполагает проведение информационного взаимодействия с каждым отдельным плательщиком. Тем не менее в случае если налоговые органы откажутся от взаимодействия, исполнительные органы государственной власти Волгоградской области будут вынуждены выбрать данный вариант.
Оценка рисков
Основным риском при реализации данного мероприятия является риск изменения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах в части ограничения полномочий субъектов Российской Федерации на принятие решений о предоставлении или отказе от предоставления тех или иных налоговых льгот. Степень влияния Администрации области на снижение данного риска минимальна, при этом он является критическим для эффективности реализации настоящего мероприятия Программы. Тем не менее в настоящее время данный риск оценивается как незначительный.
3.15. Реализация комплекса мер по повышению деловой активности
Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы
Свою деятельность на территории Волгоградской области осуществляют 14,9 тысячи малых предприятий. В 2007 году их количество увеличилось по сравнению с 2006 годом на 337 единиц (2%).
Всего на сегодняшний день средняя численность работников списочного состава малых предприятий (без внешних совместителей) составляет 109,1 тысячи человек, осуществляющих производственную деятельности во всех отраслях экономики. По сравнению с предыдущим периодом прошлого года численность работающих увеличилась на 7%.
Сегодня в Волгоградской области каждый 42-й житель зарегистрирован в качестве индивидуального предпринимателя, всего же индивидуальных предпринимателей 64,2 тысячи человек. Большая часть индивидуальных предпринимателей (66,6%) занята оптовой и розничной торговлей, ремонтом автотранспортных средств, бытовых изделий и предметов личного пользования. Аналогичная ситуация и на малых предприятиях - 42,9% от общего количества малых предприятий.
Малый бизнес содержит в себе значительный потенциал экономического роста. Размер выручки, получаемой малыми предприятиями от реализации товаров, работ и услуг, составил на 1 июля 2007 года 67458,3 млн. рублей, или 118,6% к аналогичному периоду 2006 года.
На фоне положительной динамики роста выручки от реализации товаров, работ и услуг увеличивается оборот малых предприятий, который составил 66,8 млрд. рублей (117,8% относительно аналогичного периода 2006 года). В 2006 году доля оборота малых предприятий в общем обороте организаций составила 22,6%.
Малые предприятия ежегодно увеличивают объем инвестиций в основной капитал, размер которых в 2006 году составил 2,4 млрд. рублей, увеличившись в 1,8 раза относительно предыдущего года.
Среднемесячная заработная плата работников списочного состава по малым предприятиям составила 6810 рублей, что в 1,5 раз выше аналогичного периода прошлого года.
Налоговые поступления от малого бизнеса составляют порядка 12% всех налоговых поступлений в консолидированный бюджет Волгоградской области.
С 1 января 2008 года вступит в силу Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства". В связи с этим возникнет необходимость расширения форм и методов поддержки предпринимательства, переработки программных мероприятий с учетом специфики и отнесения субъектов к различным категориям.
Осуществляя поддержку малого предпринимательства, Администрация области заинтересована прежде всего в том, чтобы малые предприятия и индивидуальные предприниматели не уходили в тень и платили налоги, создавали новые рабочие места. Государственная политика поддержки малого предпринимательства в Волгоградской области является самостоятельным системным направлением социально-экономической политики региона и строится на принципе создания благоприятных условий для развития малого предпринимательства.
В течение 2005 - 2006 годов на поддержку малого предпринимательства из областного бюджета было направлено 44,5 млн. рублей, в 2007 году предусмотрено 14,4 млн. рублей.
В течение 2006 года Управлением развития предпринимательства Администрации Волгоградской области реализовывалась областная целевая программа "Развитие и поддержка малого предпринимательства в Волгоградской области" на 2005 - 2010 годы, утвержденная Постановлением Волгоградской областной Думы от 9 июня 2005 года № 11/233. В 2006 году на реализацию данной программы в областном бюджете было предусмотрено 23,5 млн. рублей, фактически израсходовано 19,4 млн. рублей (82,5%).
С 2007 года начата реализация областной целевой программы "Развитие и поддержка малого предпринимательства в Волгоградской области" на 2007 - 2010 годы, утвержденной Законом Волгоградской области от 27 декабря 2006 года № 1393-ОД. На реализацию данной программы в 2007 году в областном бюджете предусмотрено 12,9 млн. рублей.
В рамках государственной поддержки предпринимательства в Волгоградской области оказывается финансовая поддержка, разрабатываются специальные формы и механизмы финансовой поддержки. На сегодняшний день это 8 видов:
1) субсидирование лизинговых платежей по договорам финансовой аренды (лизинга), заключенным субъектами малого предпринимательства;
2) субсидирование авансового платежа по договору финансовой аренды (лизинга), заключенному субъектом малого предпринимательства;
3) возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным субъектами экспортно-ориентированного малого предпринимательства в банках;
4) возмещение части затрат субъектов малого предпринимательства на оплату услуг по выполнению обязательных требований законодательства Российской Федерации и (или) законодательства страны-импортера, являющихся необходимыми для экспорта товаров (работ, услуг);
5) возмещение части затрат субъектов малого предпринимательства, связанных с участием в выставочно-ярмарочных мероприятиях за рубежом;
6) возмещение части затрат субъектов малого предпринимательства по регистрации и (или) правовой охране за рубежом изобретений и иных охраняемых законом результатов интеллектуальной деятельности;
7) возмещение части затрат субъектов малого предпринимательства на оплату услуг по разработке средств индивидуализации;
8) возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в банках сельскохозяйственными кредитными потребительскими кооперативами, кредитными потребительскими кооперативами граждан и потребительскими обществами Волгоградской области.
План и этапы реформирования
Немаловажным аспектом реформирования системы формирования доходной части бюджета является деятельность Администрации по развитию малого бизнеса и предпринимательства.
На первом этапе реализации Программы реформирования предполагается проведение уточненной оценки фактического уровня деловой активности в форме малого предпринимательства за последние три отчетных года с ориентацией на определение наиболее эффективных механизмов содействия развитию малого бизнеса.
Кроме того, в указанном периоде планируется утвердить порядок оказания консультационной и организационной поддержки субъектам малого предпринимательства.
Основной этап реформирования будет производиться на втором этапе реализации Программы, в ходе которого планируется решение задач по следующим приоритетным направлениям развития:
- создание правового поля, благоприятного для деятельности субъектов малого предпринимательства;
- стимулирование создания и развития объектов инфраструктуры поддержки малого предпринимательства и инновационных технологий в малом предпринимательстве;
- совершенствование механизмов финансовой и инвестиционной поддержки субъектов малого предпринимательства;
- совершенствование механизма финансовой поддержки венчурного предпринимательства;
- аналитическое сопровождение, мониторинг программ развития и результатов их реализации, определение приоритетных направлений развития предпринимательства;
- повышение доступности информации по вопросам малого предпринимательства.
Наряду с названными мероприятиями на втором этапе реформирования планируется утвердить порядок мониторинга деятельности предприятий в сфере малого предпринимательства (включая финансово-экономические показатели деятельности); обеспечить публикацию в средствах массовой информации и сети Интернет результатов мониторинга малого предпринимательства. Указанные мероприятия позволят обеспечить рост доли продукции малого предпринимательства в общем объеме промышленного производства региона.
Ожидаемые результаты реализации мероприятий
В результате реализации перспективных направлений поддержки субъекты малого предпринимательства получат дополнительные средства на расширение и капитализацию собственного производства, будут привлечены к непосредственному участию в создании новых жилых и производственных площадей, системы коммунального и бытового обслуживания в сельских и городских поселениях, производственному процессу по переработке сельскохозяйственной продукции, развитию туристической инфраструктуры в регионе.
Механизм венчурного финансирования малых предприятий в научно-технической сфере, привлечение средств частных инвесторов для реализации бизнес-проектов в научно-технической сфере, стимулирования коммерциализации технологий позволит создать новые предприятия, что, в свою очередь, приведет к увеличению доходов населения и доходной базы бюджета.
Основным результатом реализации мероприятий по повышению эффективности деятельности областной администрации, направленной на развитие малого предпринимательства, станет увеличение доходной базы бюджета за счет расширения деловой активности субъектов малого предпринимательства. Ожидается рост доли малого предпринимательства в экономике региона.
Альтернативный механизм
Альтернативами реализации механизма стимулирования развития малого бизнеса может являться либо развитие действующих структур оказания организационной, информационной, юридической и финансовой поддержки малого предпринимательства, либо создание новых. Выбор альтернативы будет осуществлен на основании анализа результативности действующих структур, выявления потребностей в дополнительных формах содействия развитию предпринимательства и оценки целесообразности применение той или иной альтернативы или их сочетания.
Оценка рисков
Развитие системы мониторинга малого бизнеса во многих случаях предполагает формирование развитой информационной системы результативности деятельности субъектов данного сегмента рынка. Так или иначе, возможен отказ целого ряда малых предприятий от предоставления требуемых для формирования информационной системы данных сверх состава показателей, входящих в состав стандартных сведений, периодически собираемых органами статистического наблюдения. Ведь в соответствии с действующим порядком малые предприятия обязаны предоставлять только ту отчетность, которая установлена статистическими и налоговыми органами.
Тем не менее существует возможность минимизации риска посредством стимулирования субъектов малого предпринимательства к предоставлению расширенного состава сведений. К примеру, субъектам, предоставившим расширенный состав сведений о своей деятельности, можно предоставлять льготные условия доступа к информационным базам, формировать льготные режимы содействия при обращении в органы содействия предпринимателям. Однако действенность таких мер может оказаться ниже ожидаемой. В этом случае методика мониторинга малого бизнеса должна будет использовать лишь те сведения, которые входят в стандартный состав показателей.
Дополнительная возможность минимизации риска неполноты сведений для проведения качественного мониторинга - заменить метод сбора сведений со всех субъектов периодическим проведением специализированных опросов репрезентативного пула субъектов. Действия по проведению опросов предполагают незначительное увеличение расходов бюджета области, но при этом результаты правильно построенной системы и принятие решений на основании результатов опросов могут дать значительно больший экономический, бюджетный и социальный эффект.
3.16. Повышение прозрачности и доступности сведений о собственности субъекта Российской Федерации
Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы
Организация учета объектов государственной собственности Волгоградской области регулируется Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 19 марта 1999 года № 189 (в редакции от 15 декабря 2006 года) "Об организации учета объектов государственной собственности Волгоградской области и ведении Реестра объектов государственной собственности Волгоградской области", принятым в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июля 1998 года № 696 "Об организации учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества".
Работа по учету объектов государственной собственности Волгоградской области и ведению Реестра объектов государственной собственности Волгоградской области осуществляется Комитетом по управлению государственным имуществом Волгоградской области.
В 2004 году согласно пункту 3 Решения Совета безопасности Волгоградской области от 20 июля 2004 года № 12 "О мерах по предотвращению хищений имущества гидромелиоративного комплекса Волгоградской области" проведена совместно с Территориальным управлением Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Волгоградской области инвентаризация государственного имущества Волгоградской области, переданного в безвозмездное пользование ФГУ "Волгоградмелиоводхоз".
В 2006 году проведена инвентаризация пакетов акций (долей), находящихся в хозяйственном ведении у государственных унитарных предприятий.
Из 7 объектов недвижимого имущества казны Волгоградской области, включенных в программу приватизации государственного имущества Волгоградской области (Закон Волгоградской области от 29 декабря 2005 года № 1161-ОД "Об областном бюджете на 2006 год"), 4 объекта приватизированы посредством публичного предложения, общая цена продажи составила 1184 тыс. рублей, один объект продан на торгах (1061,5 тыс. рублей), по 2 объектам процедура приватизации не завершена.
В 2007 году по 3 объектам недвижимого имущества казны Волгоградской области, включенным в программу приватизации на 2007 год в соответствии с Законом Волгоградской области от 20 декабря 2006 года № 1387-ОД "Об областном бюджете на 2007 год", проводится предпродажная подготовка.
В течение 2007 года в отношении объектов имущества казны Волгоградской области:
- осуществлены выездные проверки в 11 отрядах ГПС МЧС России по Волгоградской области;
- в состав казны Волгоградской области принято имущество ветеринарной службы и федеральное имущество, находящееся в оперативном управлении Агентства лесного хозяйства по Волгоградской области;
- проводится инвентаризация собственности по объектам, принятым в состав казны Волгоградской области в рамках реализации Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ.
Организации, имеющие в пользовании (на балансе) объекты государственной собственности Волгоградской области, представляют в Комитет по управлению государственным имуществом Волгоградской области ежегодную отчетность по объектам государственной собственности Волгоградской области.
Информация об объектах государственной собственности Волгоградской области представляется в соответствии с главой 4 Положения об учете объектов государственной собственности Волгоградской области и ведении Реестра объектов государственной собственности Волгоградской области, утвержденного Постановлением Главы Администрации Волгоградской области 19 марта 1999 года № 189.
Оценка рыночной стоимости объектов, находящихся в собственности Волгоградской области, независимыми организациями осуществляется в соответствии с действующим законодательством - Федеральными законами от 29 июля 1998 года № 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", Законом Волгоградской области от 9 января 2007 года № 1410-ОД "О приватизации имущества, находящегося в собственности Волгоградской области".
Для реализации Программы приватизации государственного имущества Волгоградской области отбор независимых оценщиков производится в соответствии с требованиями Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".
Программа приватизации государственного имущества Волгоградской области является неотъемлемым приложением к закону об областном бюджете, публикуется в СМИ и доступна пользователям региональной базы "КонсультантПлюс". Информация о стоимости объектов, находящихся в собственности Волгоградской области и реализуемых на торгах, публикуется в СМИ и размещается на официальном сайте Администрации Волгоградской области (www.volganet.ru/tenders.php).
Оценка стоимости объектов, находящихся в собственности Волгоградской области, осуществлялась согласно действующему законодательству в отношении соответствующих активов.
План и этапы реформирования
Система учета государственной собственности Волгоградской области является достаточно развитой и обеспечена соответствующей нормативно-правовой базой.
Тем не менее в целях совершенствования порядка учета государственного имущества на федеральном уровне принято Постановление Правительства Российской Федерации от 16 июля 2007 года № 447 "О совершенствовании учета федерального имущества". Новый порядок вносит различные уточнения в ранее действующий порядок учета, в том числе в части информации о земельных участках (данные нормы ранее не актуализировались), и рекомендует органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации разработать соответствующие положения об учете государственного имущества.
В ходе реализации Программы реформирования планируется разработать положение об учете объектов государственной собственности Волгоградской области в соответствии с требованиями вышеуказанного Постановления Правительства Российской Федерации. Будет осуществляться публикация информации о стоимости объектов, находящихся в собственности Волгоградской области и реализуемых на торгах, в СМИ и размещаться на официальном сайте Администрации Волгоградской области.
Ожидаемые результаты
Основными ожидаемыми результатами реализации мероприятий являются:
- повышение эффективности управления государственной собственностью Волгоградской области и принятия управленческих решений в области управления собственностью за счет совершенствования системы учета и контроля использования активов области;
- повышение интереса к государственной собственности Волгоградской области со стороны потенциальных инвесторов и ее пользователей путем максимального раскрытия информации о стоимости объектов, находящихся в собственности Волгоградской области, и применения рыночной оценки объектов областной собственности в процессе бюджетного планирования.
Альтернативные механизмы
Альтернативой является сохранение учета государственной собственности в ее текущем состоянии. Однако данная альтернатива в ближайшее время перестанет соответствовать учету, предусмотренному в отношении федерального имущества, что может вызвать серьезные затруднения в случае приведения процедуры учета государственного имущества (федерального и регионального) к единому стандарту, в связи с чем не может рассматриваться в качестве приоритетной.
Оценка рисков
Существует риск изменения федерального законодательства в отношении регулирования вопросов учета и управления объектами собственности, так как статья 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусматривает, что особенности возникновения, осуществления и прекращения права собственности субъекта Российской Федерации, а также порядок учета имущества субъекта Российской Федерации устанавливаются федеральным законом. В данном случае областью будут предприняты действия по приведению действующей областной нормативно-правовой базы в соответствие с новыми требованиями федерального законодательства.
3.17. Повышение эффективности собственности субъектов Российской Федерации
Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы
Результаты деятельности государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставных капиталов которых принадлежат Волгоградской области, подводятся на заседаниях балансовой комиссии по определению эффективности деятельности государственных унитарных предприятий Волгоградской области в соответствии с Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 16 декабря 2002 года № 955 "Об образовании балансовой комиссии по определению эффективности деятельности государственных унитарных предприятий Волгоградской области и хозяйственных обществ, акции (доли) которых находятся в государственной собственности Волгоградской области".
В соответствии с Постановлениями Главы Администрации Волгоградской области от 9 декабря 1999 года № 865 "Об утверждении порядка отчетности представителей Волгоградской области в органах управления открытых акционерных обществ, акции которых находятся в государственной собственности" и от 29 декабря 2005 года № 1436 "О мерах по совершенствованию системы управления государственными унитарными предприятиями Волгоградской области" утверждены и ежеквартально представляются бухгалтерская отчетность, отчеты руководителей предприятий и представителей Волгоградской области в органах управления акционерных обществ. Формы указанной отчетности предусматривают информацию о деятельности и долговых обязательствах организаций.
Итоги работы балансовой комиссии по определению эффективности деятельности государственных унитарных предприятий Волгоградской области и хозяйственных обществ, акции (доли) которых находятся в государственной собственности Волгоградской области, ежегодно рассматриваются на заседаниях Коллегии Администрации Волгоградской области, по результатам которых принимаются решения о целесообразности сохранения государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала которых принадлежат Волгоградской области, на основе оценки бюджетной и социальной эффективности.
Основанием сохранения государственных унитарных предприятий в собственности Волгоградской области является соответствие требованиям статьи 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Исходя из этого, Администрацией Волгоградской области разработаны мероприятия по оптимизации количества государственных унитарных предприятий Волгоградской области, которые нашли свое отражение в Законе Волгоградской области от 8 августа 2007 года № 1505-ОД "Об областном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года". По итогам реализации данных мероприятий к 2010 году останутся 36 предприятий как обеспечивающие выполнение государственных функций, относящихся к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Результаты деятельности государственных унитарных предприятий Волгоградской области публикуются в СМИ и сети Интернет по мере необходимости.
Итоги работы организаций, доли уставного капитала которых принадлежат Волгоградской области, в обязательном порядке публикуются в СМИ и сети Интернет в соответствии с требованиями ст. 92 Федерального закона от 26 декабря 1995 года "Об акционерных обществах" и Приказа ФСФР РФ от 16 марта 2005 года № 05-5/пз-н "Об утверждении Положения о раскрытии информации эмитентами эмиссионных ценных бумаг".
План и этапы реформирования
На первом этапе планируется осуществление мероприятий по оптимизации и анализу эффективности деятельности государственных унитарных предприятий Волгоградской области и хозяйственных обществ, участником которых является Волгоградская область:
- определение критериев нахождения в государственной собственности государственных унитарных предприятий, государственных учреждений, иного имущества;
- ликвидация государственных унитарных предприятий, государственных учреждений, не соответствующих критериям и требованиям действующего законодательства;
- осуществление мероприятий по приватизации государственных предприятий, иного государственного имущества в соответствии с прогнозным планом (программой) приватизации государственного имущества Волгоградской области на 2008 - 2010 годы;
- оптимизация количества государственных предприятий и хозяйственных обществ, участником которых является Волгоградская область, в которых область имеет или может иметь стратегический интерес;
- утверждение основных экономических показателей деятельности государственных унитарных предприятий Волгоградской области и хозяйственных обществ, участником которых является Волгоградская область;
- проведение анализа просроченной кредиторской и дебиторской задолженности государственных унитарных предприятий, анализ факторов ее возникновения;
- проведение проверок эффективности использования государственного имущества, финансово-хозяйственной деятельности, а также аудиторских проверок государственных унитарных предприятий;
- изъятие государственного имущества, неиспользуемого и (или) используемого государственными унитарными предприятиями и государственными учреждениями не по назначению, его перераспределение или перепрофилирование.
На втором этапе реформы планируется, что оставшиеся государственные унитарные предприятия и хозяйственные общества, участником которых является Волгоградская область, будут соответствовать критериям нахождения в государственной собственности.
Ожидаемые результаты
Проведение оценки результатов деятельности государственных унитарных предприятий и предприятий с долей собственности области в сравнении с результатами деятельности частных предприятий позволит выявить группы таких предприятий, результаты деятельности которых ниже средних по рынку, соответствует или превосходят их.
При этом будет выделены специфические предприятия, деятельность которых не имеет сопоставимых аналогов на территории Волгоградской области. На основании проведенного анализа можно будет сформировать определенные выводы для принятия решения о сохранении, преобразовании, частичной или полной продаже или ликвидации. Либо могут быть разработаны меры воздействия, способствующие повышению эффективности деятельности предприятий с долей собственности области.
Сопоставление результатов деятельности государственных унитарных предприятий и хозяйственных обществ, акции (доли) которых находятся в государственной собственности Волгоградской области, с критериями сохранения их в областной собственности позволит сформировать механизм, способствующий принятию обоснованных и эффективных решений, не зависящих от субъективного мнения того или иного субъекта управления.
Совершенствование системы отчетности и раскрытия информации о результатах деятельности предприятий и результатах произведенных действий с такими объектами собственности повысит прозрачность процессов управления собственностью, что является одним из элементов стимулирования эффективности управления.
Кроме того, оптимизация состава и количества государственных унитарных предприятий Волгоградской области позволит решить задачи прекращения несвойственных функций управления, выполняемых субъектом Российской Федерации, и освобождения рыночных субъектов от непосредственного управления со стороны государственных органов.
В качестве альтернативного механизма может рассматриваться полный отказ от участия области в коммерческих организациях. Указанные альтернативы являются применением "крайних" мер, которые зачастую оказываются неэффективными при их скоротечном осуществлении. Принятие таких решений сопряжено с возможными значительными потерями в виде недополучения доходов от приватизации вследствие неподготовленности процесса, недооценки объекта приватизации либо потерей управляемости или резким снижением эффективности управления в отдельных экономики, где государственные унитарные предприятия выполняют определенные специфические функции. Таким образом, альтернатива принятия "крайних" мер расценивается как нецелесообразная вследствие отсутствия обоснования ее эффективности.
Другой альтернативой является применение системы иной оценки каждого государственного унитарного предприятия на основе индивидуальных критериев эффективности. Однако это потребует дополнительных временных и трудозатрат, возможного привлечения экспертов-специалистов соответствующей отрасли экономики, что приведет к дополнительным финансовым затратам и к снижению оценки в целом состояния и прогнозирования социально-экономического развития организаций государственного сектора.
Оценка рисков
На результативность планируемого повышения эффективности собственности Волгоградской области могут повлиять следующие основные факторы:
- утверждение некорректных оценок итогов деятельности государственных унитарных предприятий и организаций с долей участия в уставном капитале Волгоградской области в целях принятия решения о приватизации (продаже) государственного имущества (пакетов акций) или сохранения государственных унитарных предприятий и пакетов акций в собственности Волгоградской области;
- неполный учет специфики деятельности государственных унитарных предприятий и организаций при формировании критериев оценки деятельности;
- изменение действующего законодательства, регламентирующего участие субъектов Российской Федерации в хозяйствующих субъектах.
Данные риски могут быть минимизированы за счет:
- повышения профессионализма и стимулирования ответственной позиции разработчиков системы (критериев) оценки;
- моделирования последствий применения данных (критериев) оценок на ситуацию в регионе.
3.18. Внедрение формализованных процедур управления государственным долгом субъекта Российской Федерации, принятия долговых обязательств, их рефинансирования
Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы
Долговая политика является неотъемлемой частью финансовой политики Волгоградской области.
Управление государственным долгом Волгоградской области осуществляется в соответствии с Законом Волгоградской области от 16 июля 2003 года № 853-ОД "Об управлении государственным долгом Волгоградской области".
--> примечание.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: Постановление Главы Администрации Волгоградской обл. от 22.12.2006 имеет номер 1611, а не 1161.
В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 22 декабря 2006 года № 1161 "Об утверждении Положения о порядке ведения государственной долговой книги Волгоградской области" информация о долговых обязательствах Волгоградской области вносится в государственную долговую книгу Волгоградской области.
Кроме того, ведется учет обязательств муниципальных образований Волгоградской области и обобщается информация о привлечении и погашении заимствований районов и городов области.
В соответствии с приказом председателя Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области проводится мониторинг соблюдения муниципальными образованиями Волгоградской области требований Бюджетного кодекса Российской Федерации и качества управления бюджетами муниципальных образований Волгоградской области.
По состоянию на 01.10.2007 по данным государственной долговой книги долг Волгоградской области составил 4711598 тыс. рублей, в том числе:
- государственные займы Волгоградской области - 2707306 тыс. рублей;
- кредитные соглашения и договоры - 900000 тыс. рублей;
- средства федерального бюджета (в т.ч. займы МФО) - 530798 тыс. рублей;
- государственные гарантии - 573494 тыс. рублей.
Основной объем государственного долга в настоящее время составляют обязательства по Волгоградским областным облигациям.
В период с 2005 по 2007 год государственные облигации Волгоградской области размещались на Фондовой бирже ММВБ и на внутрирегиональном фондовом рынке по "закрытой" подписке.
На Фондовой бирже ММВБ были размещены три выпуска государственных облигаций Волгоградской области общим номинальным объемом 2250 млн. рублей.
Размещение государственных облигаций Волгоградской области на Фондовой бирже ММВБ позволяет привлекать достаточно дешевые долгосрочные денежные средства в больших объемах от инвесторов, находящихся вне территории Волгоградской области.
На внутрирегиональном фондовом рынке за тот же период размещены четыре выпуска государственных дисконтных облигаций Волгоградской области со сроком обращения до одного года на общую сумму 175 млн. рублей.
Продажа государственных облигаций Волгоградской области на внутрирегиональном фондовом рынке позволяет мобилизовать для нужд бюджета денежные средства от волгоградских инвесторов.
Хорошая динамика роста бюджетных доходов, активное развитие региона и положительная публичная кредитная история делают заимствования Волгоградской области привлекательным объектом инвестирования.
По итогам деятельности за 2006 год международное рейтинговое агентство Standart & Poor's присвоило Волгоградской области долгосрочный кредитный рейтинг по международной шкале "В+", прогноз "стабильный", и рейтинг "ruA+" по национальной шкале.
Такой же рейтинг был присвоен и всем выпускам государственных облигаций Волгоградской области, обращающихся на фондовом рынке. Прогноз "стабильный" отражает ожидания Standard & Poor's относительно того, что область будет поддерживать высокие финансовые показатели.
Привлечение кредитных средств осуществляется в соответствии с программой государственных внутренних заимствований Волгоградской области, утвержденной законом об областном бюджете на финансовый год.
Кредитные договоры заключаются с кредитными организациями - победителями конкурса по определению финансовых организаций, предоставляющих заемные средства на покрытие дефицита бюджета и погашение государственных долговых обязательств Волгоградской области.
Кредитные средства привлекаются по процентной ставке ниже ставки рефинансирования сроком от 3 до 12 месяцев.
Предоставление государственных гарантий Волгоградской области с целью обеспечения обязательств юридических лиц перед кредитными организациями с целью привлечения средств осуществляется в соответствии с Законом Волгоградской области от 28 апреля 2007 года № 1455-ОД "О государственных гарантиях Волгоградской области". Порядок предоставления государственных гарантий Волгоградской области утвержден Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 7 июня 2007 года № 963.
Объем государственных гарантий Волгоградской области на 01.01.2007 составил 18% от общего объема долга, на 01.10.2007 - 12%.
Объем государственного долга Волгоградской области в 2004 - 2006 годах не превысил установленный законом предельный объем.
Доля государственного долга в доходах областного бюджета без учета финансовой помощи в анализируемом периоде не превышала 40%.
Расходы на обслуживание государственного долга при этом не превышают 1,5% от общих расходов областного бюджета.
План и этапы реформирования
На первом этапе планируется проведение расширенной оценки действующих долговых обязательств, в том числе с группировкой по видам заимствований, срокам их погашения, в динамике за последние три отчетных года. Осуществление раздельного учета и обслуживания долговых обязательств области.
Группировка по видам заимствований и раздельный учет обслуживания долговых обязательств области осуществляются уже к настоящему моменту. Группировку обязательств по срокам их погашения, а также оценку прочих существенных параметров, характеризующих действующую совокупность долговых обязательств области в динамике за 3 последних года, планируется завершить в течение срока реализации первого этапа Программы.
На втором этапе реализации Программы планируется:
- разработка и утверждение порядка отражения задолженности бюджетных учреждений, ГУПов, предприятий и организаций с государственной (областной) собственностью в уставном капитале;
- разработка и реализация мероприятий по детальной инвентаризации и мероприятий, способствующих сокращению кредиторской задолженности бюджетных учреждений;
- утверждение методологии расчета платежеспособности бюджета области с учетом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств, включая кредиторскую задолженность на среднесрочный период;
- утверждение методики расчета долговой емкости бюджета, объема возможного привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния на платежеспособность Волгоградской области и на основе консервативных прогнозов экономического развития и финансового состояния области;
- разработка положения о прозрачности информации по вопросам управления государственным долгом с целью публикации в СМИ и сети Интернет (состав и периодичность публикации данных);
- поддержание объема краткосрочной задолженности прямых обязательств Волгоградской области в пределах 10% относительно объема доходов бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.
Ожидаемые результаты
Перечисленные мероприятия по реформированию управления долгом позволят повысить эффективность проведения долговой политики администрации Волгоградской области, направленной на:
- оптимизацию структуры и объема долга областного бюджета для оптимизации параметров, характеризующих долговую нагрузку на бюджет области, т.е. поддержание отношения государственного долга к доходам областного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений на уровне не более 50% и отношения расходов на обслуживание долга к расходам бюджета, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, - в пределах 5%;
- расширение объектов управления долгом в рамках управленческого учета детализированных по срокам долговых обязательств области;
- привлечение на выгодных условиях и снижение стоимости заимствований новых кредитов с целью "балансировки" бюджета в объемах, не подрывающих платежеспособность региона, и выполнение текущих обязательств;
- строгое соблюдение своевременности исполнения долговых обязательств и поддержание репутации области в качестве заемщика высокой степени надежности и кредитоспособности.
Выбор экономического поведения Администрации Волгоградской области, определяющего долговую политику, будет зависеть от качества и степени детализированности информации, на основании которой принимаются решения. При выборе инструментов заимствований минимизация рисков является более важной, чем стоимость заимствований.
Управление государственным долгом Волгоградской области будет направлено на поддержание оптимальной долговой нагрузки относительно возможностей областного бюджета по "безболезненному" обслуживанию долговых обязательств, на соблюдение всех принятых обязательств и удешевление стоимости обслуживания государственного долга. Это позволит производить оптимизацию структуры бюджетных расходов, высвобождая при этом бюджетные средства для финансирования социально значимых расходов на приоритетных направлениях развития области.
Подобный подход сделает достоверным анализ существующего долга, позволит более реалистично подойти к оценке возможностей бюджета в части новых заимствований и сделает более обоснованными решения о заимствованиях, что позволит создать условия для экономической устойчивости бюджетной системы Волгоградской области.
Альтернативные механизмы
Планируемые к созданию в ходе реализации Программы механизмы управления долгом хорошо зарекомендовали себя в отечественной и зарубежной практике, соответствуют требованиям российского законодательства, рекомендациям Министерства финансов России. Их реализация не требует привлечения значительных средств и обеспечивает административный и общественный контроль за государственным долгом области. Альтернативными являются методики, к примеру, расчета платежеспособности области, учет или неучет в их составе тех или иных параметров. Но такие альтернативы носят содержательный характер и системно не влияют на выбор непосредственно механизма реализации реформ.
Другой альтернативой является выбор политики оптимизации структуры и размера долга. Альтернативой варианту сокращения долговой нагрузки может выступать вариант наращивания государственного долга до уровня, приемлемого для бюджета Волгоградской области, к примеру, на пределе значений показателей, установленных федеральным законодательством. Дополнительные заимствования в этом случае возможно использовать для активизации политики осуществления инвестиций Волгоградской области в развитие общественной инфраструктуры и направлять на наиболее эффективные проекты, отобранные на конкурсной основе.
В условиях наращивания объемов заимствований к системе управления долгом и инвестициями предъявляются повышенные требования, так как степень влияния долга на показатели устойчивости и платежеспособности значительно возрастает. При выборе такой альтернативы повышенные требования должны применяться к квалификации кадров, реализующих долговую и связанную с ней инвестиционную политику, должны обеспечивать безусловное соблюдение высокопрофессионального управления долговыми обязательствами и инвестиционными проектами на уровне лучшей мировой практики с применением механизмов страхования рисков и т.п., применяемых достаточно редко на уровне субъекта Российской Федерации.
Управление повышенным объемом обязательств предполагает принципиально иное отношения к обеспечению текущей и среднесрочной платежеспособности бюджета. В прогрессивных мировых системах государственного управления эффективным зачастую является управление долгом, превышающим размер собственных годовых доходов на порядок, а эффективное управление инвестиционными проектами развития в таких системах дает эффекты в размерах, значительно превышающих стоимость обслуживания заемных средств. Тем не менее в текущих условиях наличия ряда существенных рисков, прежде всего риска адекватности системы управления, влияющих на возможность эффективного управления крупными объемами заемных средств, Волгоградская область полагает для себя преждевременным выбор альтернативы наращивания объемов долга и инвестиционных проектов, реализуемых за счет заемных средств. Данная альтернатива может быть принята лишь после апробации механизмов эффективного управления, значительного повышения квалификации кадров и после качественной проработки инвестиционных проектов с гарантированным эффектом, покрывающим стоимость обслуживания обязательств. Кроме этого, в российской практике редко имеется возможность привлечения крупных (сопоставимых с размером доходов бюджета), относительно дешевых (на уровне ставок долгосрочных государственных обязательств развитых стран) и долгосрочных (от 5 лет) заимствований, которые оптимальны для реализации инвестиционных проектов развития социальной инфраструктуры.
Оценка рисков
Использование разработанной не вполне объективной методики расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния на платежеспособность Волгоградской области может существенно повлиять на сокращение объемов возможных заимствований, необходимых для решения проблем финансирования мероприятий развития области.
Этот риск можно минимизировать посредством апробации разрабатываемой методики на ретроспективных данных. Другой метод снижения риска - экспертиза разработанной методики или непосредственная разработка методики с привлечением высококвалифицированных специалистов в сфере управления долгом и оценки платежеспособности бюджета. В случае же если оба приведенных метода снижения риска адекватности безопасного размера долга текущим потребностям бюджета развития подтвердят корректность методики, будет более чем целесообразно применить методы оптимизации структуры долга до безопасного состояния и откорректировать структуру и объемы расходов бюджета.
Существует риск чрезмерной подробности открытых сведений о долговых обязательствах. Публикуемая избыточная информация о долге может быть использована против интересов областного бюджета. Для минимизации этого риска имеет смысл нормативно ограничить состав сведений для публикации в СМИ обобщенными характеристиками соответствия требованиям, предъявляемым к долгу субъекта Российской Федерации федеральным законодательством, целевыми характеристиками долга, сведениями по его объему и структуре, информацией по стоимости обслуживания долговых обязательств, без раскрытия информации, публикация которой противоречит принципу соблюдения конфиденциальности и деловой этики в отношениях с контрагентами.
3.19. Внедрение объективных и прозрачных механизмов распределения финансовой помощи
Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы
В результате сложившейся структуры экономики районов, степени развития их экономического потенциала, размера территории и количества проживающего населения, обеспеченности инфраструктурой финансовые возможности муниципальных образований по решению вопросов местного самоуправления значительно дифференцированы.
В условиях дифференциации социально-экономического развития муниципальных образований и доходной базы их бюджетов возрастает роль субъекта по выравниванию условий социально-экономического развития муниципальных образований, осуществляемому за счет межбюджетных трансфертов из областного бюджета, созданию необходимых предпосылок для формирования стимулов, ориентирующих муниципалитеты на мобилизацию налоговых и неналоговых доходов, экономному использованию бюджетных средств.
Особенностью бюджетной политики в 2006 году стала практическая реализация на территории Волгоградской области действия Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В этой связи достигнуты определенные результаты. Бюджетный процесс в Волгоградской области в настоящее время осуществляется в двухуровневой системе местного самоуправления, утверждены и действуют 452 бюджета поселений.
Изменился сам принцип построения межбюджетных отношений, что, в свою очередь, потребовало изменения законодательства Волгоградской области, приведения его в соответствие с федеральными законами.
На территории Волгоградской области принят основной закон, регулирующий вопросы межбюджетных отношений, - Закон Волгоградской области от 26 июля 2005 года № 1093-ОД "О межбюджетных отношениях в Волгоградской области", которым определены: правила формирования и распределения областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), областного фонда финансовой поддержки поселений; порядок расчета базовых показателей, используемых при расчете указанных фондов: индекса налогового потенциала, индекса бюджетных расходов, уровня бюджетной обеспеченности, подушевых расчетных доходов; порядок расчета "отрицательных трансфертов" - субвенций (субсидий), перечисляемых из бюджетов муниципальных районов (городских округов) и поселений в областной бюджет.
Законодательно определен порядок делегирования муниципальным районам (городским округам) и поселениям отдельных государственных полномочий, не отнесенных к вопросам местного значения, с предоставлением субвенций на их исполнение из областного фонда компенсаций.
В 2006 году впервые были приняты и исполнены бюджеты городских и сельских поселений, вновь образованных в рамках масштабной реформы местного самоуправления, что расширило возможности граждан участвовать в принятии решений по проблемам финансового обеспечения вопросов местного значения.
При формировании межбюджетных отношений в Волгоградской области на 2007 рассчитывался потенциал доходов муниципальных образований и объем минимальных расходных обязательств. Расчет потенциала доходов муниципальных образований Волгоградской области осуществлялся в разрезе отдельных доходных источников методом прямого счета и методом от начисленных сумм налогов.
Прогнозирование налоговых доходов методом прямого счета осуществлялось на основе объема базы налогообложения по установленным ставкам с учетом уровня собираемости налогов, предоставления налоговых льгот, погашения налоговых кредитов по уплате налогов в консолидированный бюджет.
Прогнозирование доходов от начисления сумм налогов осуществлялось на основе данных о начислениях в бюджеты муниципальных образований Волгоградской области в последнем отчетном году путем приведения их к условиям планируемого года.
На 2007 год минимальные расходные обязательства были рассчитаны исходя из отраслевых финансовых нормативов по разделам и подразделам функциональной классификации расходов в расчете на жителя или бюджетополучателя с применением коэффициентов, учитывающих различия в стоимости предоставления бюджетных услуг.
Муниципальным районам в общей сумме расходов предусмотрены средства на формирование районных фондов финансовой поддержки поселений. Объем средств рассчитывался по единой для всех муниципальных районов методике: 90 процентов от непокрытого расчетного финансового разрыва в целом по поселениям после распределения субвенции муниципальным районам на осуществление государственных полномочий Волгоградской области на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений.
Кроме того, задачей формирования бюджета на 2007 год было не только стремление обеспечить муниципальные районы большим объемом средств для исполнения собственных полномочий, но и создать стимулы для увеличения доходов и оптимизации расходов.
На стимулирование по увеличению доходов был разработан следующий комплекс мер:
1. Установлен единый норматив отчислений по НДФЛ (+10%) на бессрочной основе вне зависимости от первоначального уровня бюджетной обеспеченности. Цель - заинтересовать поселения в увеличении поступлений по данному налогу.
2. Налоговый потенциал по ЕНВД рассчитан исходя из увеличения уровня отдачи с 0,9% до 2%. Цель - создание условий для вывода из тени нелегального товарооборота.
3. Расчет дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности произведен без учета неналоговых доходов. Цель - стимулировать органы местного самоуправления к увеличению неналоговых доходов, в том числе к выявлению незаконного использования земель, и, как следствие, - увеличение арендной платы за землю, повышение эффективности использования муниципальной собственности.
4. В рамках межбюджетных отношений замена расчетных дотаций из областного бюджета бюджетам муниципальных районов (городских округов) дополнительными нормативами произведена не только по НДФЛ, как это было в 2006 году, но и по налогу, взимаемому по упрощенной системе налогообложения. При уточнении бюджета плановые показатели по данным налогам не корректировались.
5. Сохранен фонд стимулирования муниципальных образований по увеличению налоговых и неналоговых доходов.
В настоящее время в Волгоградской области созданы все необходимые предпосылки для перехода на качественно более высокий уровень межбюджетных отношений.
В апреле 2007 года в Волгоградской области был принят, по сути, новый закон о межбюджетных отношениях, которым утверждены методики расчета объема областных фондов финансовой поддержки поселений (в части выравнивания бюджетной обеспеченности городских округов), муниципальных районов (городских округов), поселений, входящих в состав муниципальных районов. Действие вышеуказанного закона не ограничено во времени и позволяет формировать межбюджетные отношения в области на среднесрочную перспективу, что прежде было невозможно. Бессрочность, неограниченность во времени - важная, но далеко не единственная новация в межбюджетных отношениях области с муниципалитетами в предстоящей трехлетке. Изменился принцип расчета и распределения финансовой помощи: общий объем дотаций на планируемый финансовый год определяется путем индексации объема текущего финансового года, а не исходя из финансовых разрывов, как было раньше. Изменился сам принцип распределения дотаций - новая методика предполагает последовательное применение трех технологий межбюджетного регулирования: с учетом уровня бюджетной обеспеченности, с учетом различий в структуре расходов местных бюджетов и компенсационная составляющая. Коренным образом была изменена технология расчета индекса налогового потенциала и индекса бюджетных расходов. Индекс налогового потенциала вычисляется исходя из макроэкономических показателей, а не ожидаемых поступлений, прогноза, как прежде. Индекс бюджетных расходов рассчитывается с учетом соотношения коэффициентов удорожания, характеризующих различия в стоимости бюджетных услуг, а не планируемых подушевых расходов, как ранее.
Впервые местным бюджетам гарантировано, что расчетный объем средств, передаваемых им из областного бюджета через дотации и дополнительные нормативы отчислений, на следующий финансовый год будет не меньше, чем был в предыдущем году, - эта новация, которая создает мощный стимул к увеличению собственных доходов и эффективному использованию бюджетных средств.
Законом Волгоградской области от 8 августа 2007 года № 1505-ОД "Об областном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года" утвержден объем межбюджетных трансфертов из областного бюджета бюджетам муниципальных образований и его распределение между ними. В 2008 году между муниципальными образованиями распределены 88,4% межбюджетных трансфертов, в 2009 году - 86,2%, в 2010 году - 82,2%.
Таким образом, объем распределенных межбюджетных трансфертов между муниципальными образованиями только в 2008 году не соответствует установленным нормам, в связи с этим возникает необходимость в более полном их распределении.
План и этапы реформирования
На первом этапе, при уточнении основных характеристик областного бюджета на 2008 год, будут предприняты меры, направленные на приведение нераспределенной части межбюджетных трансфертов в соответствие с предусмотренным ограничением - не более 5%.
С 2008 года в Волгоградской области создан областной фонд софинансирования расходов, включающий:
- субсидии на комплектование книжных фондов библиотек муниципальных образований;
- субсидии на ремонт, реконструкцию и строительство дорог общего пользования;
- субсидии на реализацию мероприятий подпрограммы "Обновление градостроительной документации о градостроительном планировании территорий городских и сельских поселений Волгоградской области на 2007 - 2010 годы" областной целевой программы "Жилище" на 2007 - 2010 годы;
- субсидии на реализацию мероприятий подпрограммы "Создание информационных систем обеспечения градостроительной деятельности на территории Волгоградской области" на 2007 - 2010 годы областной целевой программы "Жилище" на 2007 - 2010 годы;
- субсидии на проведение мероприятий в области архитектуры и градостроительства;
- субсидии на реализацию мероприятий подпрограммы "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального хозяйства Волгоградской области" на 2007 - 2010 годы;
- субсидии на проведение мероприятий по энергосбережению в жилищно-коммунальном хозяйстве Волгоградской области;
- субсидии, предусмотренные на развитие общественной инфраструктуры муниципального значения;
- субсидии на денежные выплаты медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам скорой медицинской помощи.
Субсидии, образующие данный фонд, составят в общей структуре межбюджетных трансфертов 12,1% в 2008 году и 12,4% в 2009 - 2010 годах.
На первом этапе Программы реформирования необходимо провести социальные исследования и привлечь экспертов для разработки системы показателей результативности использования вышеуказанных субсидий из фонда софинансирования.
На втором этапе планируется внесение изменений в порядок распределения субсидий из областного фонда софинансирования расходов путем совершенствования методик распределения субсидий посредством включения элементов бюджетирования, ориентированного на результат.
Предполагается, что проекты методик, утвержденные методики, расчеты и результаты распределения и предоставления финансовой помощи из областного и районных бюджетов в разрезе муниципальных образований будут размещаться в сети Интернет на официальном сайте Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области.
Ожидаемые результаты мероприятий
Реализация намеченных мероприятий позволит:
- повысить эффективность использования средств областного бюджета, выданных в рамках субсидий;
- обеспечить предсказуемость межбюджетных трансфертов (в виде субсидий) на среднесрочную перспективу;
- обеспечить прозрачность формирования и распределения межбюджетных трансфертов;
- создать стимулы к экономному использованию муниципальными образованиями собственных и переданных им через субсидии бюджетных средств;
- оказать действенную поддержку муниципальным образованиям в освоении ими базовых методов и процедур управления муниципальными финансами.
Альтернативные механизмы
В качестве альтернативного механизма возможно распределение субсидий исходя из статистико-сетевых показателей, характеризующих численность жителей, наличия сети бюджетных учреждений, развития социальной инфраструктуры, социально-экономического развития муниципальных образований в целом.
Оценка рисков
При реализации намеченных мероприятий:
- субъективизм при оценке показателей результативности и эффективности расходования бюджетных средств;
- риск неправильной постановки вопроса и результатов интерпретации исследований.
Снижение рисков при реализации плана реформирования заключается в комплексном использовании методов оценки, проведении дополнительных научных исследований, использовании практики пилотных проектов.
При внедрении альтернативных механизмов возможен риск распределения средств без учета востребованности населением бюджетных услуг, и, как следствие, - неэффективное использование бюджетных средств.
Снижение рисков в случае применения альтернативного механизма возможно за счет увеличения доли софинансирования проектов из местных бюджетов. Таким образом, обеспечится расходование средств областного и местных бюджетов только в тех случаях, когда присутствует реальная потребность в дополнительном оказании бюджетных услуг населению и в строительстве дополнительных объектов.
Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы
В настоящее время в Волгоградской области порядок предоставления бюджетных кредитов муниципальным образованиям на покрытие временных кассовых разрывов регулируется Законом Волгоградской области от 10 января 2006 года № 1182-ОД "О предоставлении бюджетам муниципальных районов (городских округов) бюджетных кредитов из областного бюджета".
Аналитическая работа по предоставленным муниципальным образованиям бюджетным кредитам на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов муниципальных образований, ведется начиная с 2002 года.
В соответствии с пунктом 5 статьи 2 вышеуказанным Законом бюджетные кредиты предоставляются только при условии отсутствия просроченной задолженности органов местного самоуправления перед областным бюджетом.
В данном законе установлены основания, порядок предоставления, использования бюджетных кредитов, начисление и уплата процентов за пользование бюджетными кредитами, порядок погашения задолженности и т.д., где, однако, не содержится формализованного порядка расчета кассового разрыва по бюджетам муниципальных районов (городских округов).
Данные о наличии кассовых разрывов и объемах предоставляемых бюджетных кредитов в разрезе муниципальных образований помесячно в СМИ и сети Интернет не публикуются.
План и этапы реформирования
На первом этапе реализации Программы реформирования планируется осуществление следующих мероприятий.
Инвентаризация динамики возникновения кассовых разрывов и предоставления бюджетных кредитов по каждому муниципальному району (городскому округу), выявление причин возникновения разрывов, анализ тенденции, выявление методов сокращения их частоты и объемов.
Второй этап Программы предполагает следующие действия.
Разработка на основе проведенной на первом этапе оценки формализованного порядка расчета кассового разрыва по бюджетам муниципальных районов (городских округов) и расчета возможного объема предоставления бюджетных кредитов. Закрепление в нормативном правовом акте высшего исполнительного органа государственной власти Волгоградской области данного порядка.
С учетом наработанного опыта и проведенного анализа планируется разработать и принять постановление Главы Администрации Волгоградской области "О предоставлении из областного бюджета бюджетных кредитов муниципальным районам (городским округам)" при включении в его положения обязательного условия для предоставления бюджетного кредита - отсутствие неурегулированной задолженности муниципального образования по ранее предоставленным кредитам. В указанном постановлении также будет закреплена разработанная методика расчета ожидаемых кассовых разрывов бюджетов муниципальных районов (городских округов) с учетом оценки фактических кассовых разрывов по муниципальным районам (городским округам), возникавшим в ходе исполнения бюджетов за три последних отчетных года, методика расчета размера бюджетных кредитов.
С целью повышения прозрачности деятельности по управлению бюджетными средствами Волгоградской области в СМИ и сети Интернет будут опубликованы помесячные данные о наличии кассовых разрывов и объемах предоставленных бюджетных кредитов в разрезе муниципальных районов (городских округов).
По результатам реформирования будет достигнуто отсутствие просроченной задолженности по предоставленным бюджетным кредитам.
Ожидаемые результаты мероприятий
Оценка кассовых разрывов бюджетов муниципальных образований будет производиться по формализованной методике, закрепленной в постановлении, с учетом анализа кассовых разрывов за предшествующие годы, что, в свою очередь, позволит более объективно рассчитывать размер предоставляемого бюджетного кредита на покрытие временного кассового разрыва. Повышение качества планирования кассовых разрывов муниципальных образований приведет к оптимизации использования бюджетных средств - создаст условия для повышения эффективности предоставления бюджетных услуг населению.
Обеспечение отсутствия задолженности по предоставленным муниципальным образованиям кредитам улучшит показатели обеспеченности областного бюджета средствами на финансирование принятых обязательств.
Альтернативные механизмы
Альтернативным механизмом решения задачи повышения эффективности управления кассовыми разрывами муниципальных образований является полный отказ от практики кредитования муниципальных образований на покрытие временных кассовых разрывов за счет средств областного бюджета.
На первый взгляд данная альтернатива выглядит неприемлемой, так как может затруднить муниципальным образованиям на определенном этапе исполнения бюджета своевременное исполнение своих расходных полномочий, что особенно критично для расходов на выплату заработной платы и оплату коммунальных услуг. Тем не менее данная мера могла бы стимулировать муниципальные районы (городские округа) к более качественному кассовому планированию, стимулировала бы повышение эффективности деятельности по развитию доходной базы. Кроме того, у муниципальных районов (городских округов) имеется возможность привлекать средства из прочих внебюджетных источников, таких как кредитные организации.
Тем не менее результативность выбора данной альтернативы на настоящем этапе может быть отрицательной, так как многие муниципальные районы (городские округа) не имеют достаточного опыта управления заимствованиями из частных источников и не обладают достаточным уровнем кредитоспособности для возможности привлечения таких средств на приемлемых условиях. При недостаточной кредитоспособности кредитные организации могут отказать в предоставлении средств муниципалитетам либо будут устанавливать стоимость их обслуживания на неприемлемо высоком уровне.
Однако полностью отказываться от рассмотрения этой альтернативы не стоит. Механизм подобного стимулирования повышения эффективности кассового планирования и развития доходной базы муниципальных районов (городских округов) можно было бы вначале применять для пилотных муниципальных районов (городских округов) с последующим тиражированием по территории области. Это могло бы стать основой развития в области привлечения частных неналоговых кредитных ресурсов в бюджетный процесс и могло бы со временем стимулировать практику содействия развитию социальной инфраструктуры муниципальных образований за счет привлечения ими частных ресурсов инвестиционного назначения.
Оценка рисков
Следует ожидать, что разработка и утверждение формализованной методики расчета кассовых разрывов не позволит впоследствии учитывать особенности исполнения бюджетов отдельных муниципальных районов (городских округов) по доходам и расходам и, соответственно, корректно рассчитывать объем бюджетных кредитов на покрытие временных кассовых разрывов.
В качестве меры нивелирования рисков может рассматриваться предоставление бюджетного кредита по итогам исполнения через 1 - 2 месяца. С другой стороны, этот риск сопряжен с показателем качества разрабатываемой методики. В случае выявления ее определенных недочетов при использовании на практике методика может быть откорректирована, что позволит снижать значение указанного риска.
Другим риском является риск корректности сведений о кассовых разрывах за последние 3 года, предоставляемых муниципальными образованиями, с использованием которых будет производиться разработка методики. Данный риск может быть снижен лишь за счет применения более совершенных методик сбора сведений и контроля их корректности.
3.21. Организация мониторинга качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований
Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы
В целях совершенствования процедуры контроля за выполнением муниципальными образованиями Волгоградской области требований Бюджетного кодекса Российской Федерации и качества управления муниципальными финансами в Волгоградской области приказом председателя Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области утвержден Порядок осуществления мониторинга соблюдения муниципальными образованиями Волгоградской области требований Бюджетного кодекса Российской Федерации и качества управления бюджетами муниципальных образований Волгоградской области.
Мониторинг осуществляется по 39 муниципальным образованиям Волгоградской области. Проводится ежеквартально. Результаты публикуются в сети Интернет и обсуждаются на коллегиях Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области.
План и этапы реформирования
На первом этапе реализации Программы реформирования будет осуществлено уточнение перечня показателей мониторинга для их соответствия целям Программы, социально-экономического развития области и определенным приоритетам развития, позволяющих производить оценку качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований, оценивать степень участия муниципального образования в достижение установленных целей развития. На базе уточненного перечня показателей будет осуществлена разработка методик оперативной и годовой оценки качества управления финансами, а также платежеспособности муниципальных образований.
На втором этапе планируется:
- утверждение разработанных на первом этапе методик оперативной и годовой оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований;
- утверждение порядка применения результатов мониторинга оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований при предоставлении финансовой помощи;
- публикация в сети Интернет результатов оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований;
- проведение оценки среднего по муниципальным образованиям качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований в сравнении с предыдущим финансовым годом.
Ожидаемые результаты реализации мероприятий
Реализация намеченных мероприятий позволит:
- усилить контроль со стороны областных органов исполнительной власти за соблюдением муниципальными образованиями требований Бюджетного кодекса Российской Федерации;
- не допустить образования кредиторской задолженности по выплате заработной платы с начислениями;
- проследить динамику кредиторской задолженности по оплате коммунальных услуг бюджетными учреждениями и при помощи перераспределения финансовых потоков повлиять на снижение данной задолженности;
- усилить контроль за наличием перекрестного субсидирования по тарифам на электроэнергию и тепло;
- определить индивидуальный подход для каждого муниципального образования для устранения выявленных проблем и недостатков и применения механизмов стимулирования повышения эффективности;
- стимулировать муниципальные образования к повышению результатов оценки и росту эффективности своей деятельности по производству услуг, финансирование которых осуществляется за счет средств бюджетов муниципальных образований.
Альтернативные механизмы
В связи с вступлением в силу на территории Волгоградской области с 1 января 2006 года Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ осуществлять мониторинг соблюдения требований Бюджетного кодекса Российской Федерации и качества управления бюджетами как на муниципальном, так и на поселенческом уровне. Данная альтернатива подразумевает сбор и обработку значительно больших объемов информации и представляется затруднительной для применения в период реализации Программы реформирования.
Оценка рисков
Основной риск связан с качеством и достоверностью предоставления муниципальными образованиями информации, необходимой для проведения мониторинга. Этот риск может быть снижен с помощью проведения анализа предоставляемой информации при плановых проверках (ревизиях) исполнения бюджетов муниципальных образований.
4. ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРОГРАММЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ
РЕГИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ
Для эффективной реализации Программы разработан план использования субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов (далее - ФРРМФ) с указанием этапов и источников финансирования (приложение № 1 к настоящей Программе).
Объем финансирования реализации Программы реформирования в 2008 - 2009 годах составит 355338,4 тыс. рублей, в том числе долевое финансирование за счет средств ФРРМФ - 224693 тыс. рублей, за счет средств областного бюджета - 130645,4 тыс. рублей. Распределение средств ФРРМФ определяется актуальными проблемами и их приоритетностью:
(в ред. Постановлений Главы Администрации Волгоградской обл. от 13.05.2008 № 588, от 18.03.2009 № 260)
- комплексная автоматизация бюджетного процесса и казначейского исполнения бюджета;
- обеспечение публикаций в средствах массовой информации и сети Интернет;
- консультационные услуги по реализации Программы, услуги по разработке методологии и систем ведения мониторинга по направлениям реформирования;
- повышение квалификации, переподготовка специалистов финансовых органов и иных органов исполнительной власти Волгоградской области;
- стимулирование муниципальных образований, внедряющих элементы системы БОР.
Расходование указанных средств будет производиться в соответствии с законодательством Российской Федерации и Волгоградской области, регулирующим вопросы осуществления закупок.
Обоснование включения в план финансирования:
Основной принцип включения в план использования субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов - это финансирование детально проработанных и обоснованных мероприятий, направленных на реформирование системы управления в регионе, на снижение долговой нагрузки на областной бюджет, рациональное использование финансовых средств и решение наиболее актуальных проблем бюджетной сферы.
Соответственно, план мероприятий обеспечен финансовыми ресурсами.
Обоснование механизма финансирования:
После доведения Министерством финансов Российской Федерации результатов оценки заявок и уточнения суммы субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов план использования средств Фонда будет скорректирован.
Субсидии, поступившие из Фонда через Управление Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Волгоградской области, будут зачисляться на счет областного бюджета и направляться на оплату работ, товаров и услуг по договорам или использоваться на компенсацию уже произведенных кассовых расходов. Закупка товаров, работ и услуг будет осуществляться в соответствии с законодательством Российской Федерации и Волгоградской области, регулирующим вопросы осуществления закупок.
Учет финансирования и сметных назначений будет осуществляться Комитетом бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области по конкретным направлениям Программы с одновременным осуществлением предварительного и текущего контроля за целевым и эффективным использованием средств.
В случае если сумма гранта, выделяемого из Федерального фонда реформирования региональных и муниципальных финансов по итогам рассмотрения заявки Волгоградской области, будет ниже запланированной величины или грант не будет выделен вообще, предусматриваются следующие варианты финансирования Программы.
Прежде всего будут сокращены расходы на оплату услуг сторонних консультационных организаций. Разработка нормативно-правовой базы, методик и проведение мониторингов будет возложено на определенные структуры Администрации Волгоградской области и администраций муниципальных образований.
5. УПРАВЛЕНИЕ ПРОГРАММОЙ РЕФОРМИРОВАНИЯ
РЕГИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ
5.1. Организация управления Программой реформирования региональных финансов
Подготовка настоящей Программы осуществлена Администрацией Волгоградской области. Проведенная работа по подготовке Программы позволила тщательно изучить возможные пути решения поставленных задач, обосновать выбор мероприятий по ее реализации и ожидаемые результаты.
Общее руководство по разработке и реализации Программы осуществляет Глава Администрации Волгоградской области, возглавляющий Комиссию по реализации Программы.
Комиссия по реализации Программы реформирования региональных финансов Волгоградской области на 2008 - 2009 годы является совещательным и координационным органом, обеспечивающим взаимодействие органов исполнительной власти Волгоградской области с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами законодательной (представительной) власти области и органами местного самоуправления, общественностью и предпринимателями.
Основными функциями Комиссии являются:
- утверждение ежеквартальных планов мероприятий Программы;
- утверждение порядка финансирования мероприятий Программы;
- рассмотрение и принятие предложений о замене при необходимости мероприятий Программы на более эффективные;
- содействие консультантам в проведении мероприятий по реализации Программы;
- подготовка предложений по распространению положительного опыта в управлении общественными финансами для муниципальных образований;
- разработка рекомендаций по совершенствованию нормативной правовой базы для эффективной реализации Программы;
- утверждение конкурсных комиссий для организации отбора проектов и исполнителей на конкурсной основе;
- утверждение руководителей рабочих групп по реализации мероприятий Программы.
Комиссия в пределах своей компетенции:
- осуществляет координацию деятельности по реализации Программы законодательных и исполнительных органов власти, органов местного самоуправления и организаций;
- запрашивает и получает от органов исполнительной власти области, органов местного самоуправления, предприятий и организаций информацию, необходимую для работы;
- анализирует и обобщает оценки предпринимательских, финансовых и научных кругов по вопросам текущего состояния общественных финансов;
- привлекает заинтересованные органы власти области, научные и общественные организации, специалистов, общественных деятелей, представителей предпринимательских структур к анализу проблем и разработке предложений по вопросам, связанным с реализацией Программы;
- вносит на рассмотрение Главы Администрации предложения для принятия в установленном порядке соответствующих мер по реализации Программы.
Комиссия создается, реорганизуется и упраздняется Главой Администрации области. Положение о комиссии и ее персональный состав утверждается Главой Администрации области.
Заседания Комиссии проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал по решению председателя Комиссии, а в его отсутствие - одного из заместителей председателя Комиссии.
На заседания Комиссии могут приглашаться руководители территориальных органов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, органов государственной власти области, организаций, а также специалисты, не являющиеся членами Комиссии.
Решения Комиссии принимаются открытым голосованием простым большинством голосов членов Комиссии, присутствующих на заседании. При равном количестве голосов голос председателя Комиссии является решающим.
Решения Комиссии оформляются протоколом заседания Комиссии и утверждаются председателем Комиссии. Каждый член Комиссии вправе письменно изложить свое особое мнение по рассматриваемому вопросу, которое подлежит обязательному приобщению к протоколу заседания.
Решения, принятые Комиссией в соответствии с ее компетенцией, являются обязательными для органов исполнительной власти области, администраций районов и городов по выполняемым ими государственным функциям и мероприятиям Программы.
Решения Комиссии, принятые в пределах ее компетенции, доводятся до заинтересованных органов власти в виде протоколов (выписок из протоколов) заседаний Комиссии.
Комиссия по основным направлениям Программы может организовывать подкомиссии, состав которых формируется из членов Комиссии. К работе подкомиссий при необходимости могут привлекаться специалисты, не являющиеся членами Комиссии. Руководитель подкомиссии назначается председателем Комиссии из числа членов Комиссии.
Решения Комиссии принимаются открытым голосованием простым большинством голосов членов Комиссии, присутствующих на заседании. При равном количестве голосов голос руководителя подкомиссии является решающим. Решение подкомиссии оформляется протоколом и утверждается председателем Комиссии.
После утверждения решения, принятые подкомиссией в соответствии с ее компетенцией, являются обязательными для органов исполнительной власти области, администраций районов и городов по выполняемым ими государственным функциям и мероприятиям Программы.
Решения подкомиссии, принятые в пределах ее компетенции и утвержденные председателем Комиссии, доводятся до заинтересованных органов власти в виде протоколов (выписок из протоколов) заседаний подкомиссии.
Председатель Комиссии:
- осуществляет руководство деятельностью Комиссии;
- утверждает приятые Комиссией и подкомиссиями решения;
- принимает решение о проведении заседания Комиссии при необходимости безотлагательного рассмотрения вопросов, входящих в ее компетенцию;
- распределяет обязанности между членами Комиссии.
Заместителем председателя Комиссии является председатель Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области.
Заместитель председателя Комиссии выполняет обязанности председателя в его отсутствие, иные поручения председателя Комиссии, организует текущую работу по исполнению Программы.
Исполнительным органом Программы от лица Администрации выступает Комитет бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области. Постановлением Главы Администрации Волгоградской области утверждена рабочая группа по организации работы для участия Волгоградской области в отборе на право получения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.
Основным органом управления Программой будет рабочая группа по мониторингу реализации Программы, состоящая из представителей органов исполнительной власти Волгоградской области. Организационное и финансовое обеспечение исполнения Программы, а также координация совместной деятельности органов исполнительной власти Волгоградской области будут возложены на Комитет бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области.
Деятельность Администрации Волгоградской области, связанная с реализацией Программы, будет регламентироваться планами работ, увязанными со сроками и мероприятиями, предусмотренными Программой для достижения планируемых результатов. Участие в них первых лиц, уполномоченных принимать решения, наиболее квалифицированных специалистов органов исполнительной власти области, публикация в средствах массовой информации результатов проводимой работы позволят обеспечить своевременное и качественное выполнение Программы.
5.2. Система стимулирования и контроля за реализацией Программы реформирования региональных финансов
Контроль за реализацией Программы реформирования будет осуществляться Главой Администрации Волгоградской области, рабочей группой, руководителями органов исполнительной власти Волгоградской области (по соответствующим направлениям Программы).
Стимулы к качественной подготовке заявки и выполнению Программы с использованием средств Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов заложены в процедуре выделения указанных средств. Предполагается материальное поощрение сотрудников, принимающих активное участие в подготовке и реализации Программы. Условием стимулирования является разработка качественной документации на этапе первичного отбора заявок, неукоснительное выполнение мероприятий Программы, активизация процессов финансового оздоровления, внедрение передовых методов управления региональными финансами.
5.3. План действий по реализации Программы реформирования региональных финансов
В реализации Программы будет задействовано большинство ключевых комитетов и управлений Администрации Волгоградской области: Комитет бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области, Комитет экономики Администрации Волгоградской области, Комитет по здравоохранению Администрации Волгоградской области, Комитет по образованию Администрации Волгоградской области, Управление социальной защиты населения Администрации Волгоградской области, Комитет по культуре Администрации Волгоградской области, Комитет жилищно-коммунального хозяйства Администрации Волгоградской области, Управление развития предпринимательства Администрации Волгоградской области, Комитет по управлению государственным имуществом Волгоградской области.
Реализация Программы будет осуществляться согласно Плану мероприятий, изложенному в приложении № 2 к настоящей Программе.
Реализация Программы будет осуществляться в условиях информационной открытости, что подразумевает доступность данных о ходе осуществления преобразований для всех заинтересованных лиц посредством публикации соответствующей информации в СМИ и сети Интернет.
6. СТАТУС ПРОГРАММЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ
Программа реформирования региональных финансов утверждена постановлением Главы Администрации Волгоградской области.
Основные положения Программы реформирования будут опубликованы в средствах массовой информации после завершения Министерством финансов Российской Федерации конкурсных процедур.
Приложение 1
к Программе реформирования
региональных финансов
Волгоградской области
на 2008 - 2009 годы
ПЛАН
ИСПОЛЬЗОВАНИЯ СУБСИДИЙ ИЗ ФОНДА РЕФОРМИРОВАНИЯ
РЕГИОНАЛЬНЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ
(в ред. Постановления Главы Администрации
Волгоградской обл. от 18.03.2009 № 260)
Реализация Программы 39121,0 115910,0 91524,4 108783,0
реформирования
системы управления
общественными
финансами
1. Совершенствование 0410 12165,5 7794,0 17354,4 7000,0
автоматизированной 0114 1500,0
системы управления
бюджетным процессом
2. Повышение 0705 1184,5 1058,7 500,0 1400,0
квалификации,
переподготовка
специалистов
финансовых органов
и иных органов
исполнительной власти
3. Организация и 0705 449,0 300,0
проведение семинаров 0114 300,0
4. Выпуск печатной 0709 321,0 444,9 210,0 650,0
продукции, публикация
в СМИ и сети Интернет
информации
о мероприятиях
Программы
5. Консультационные 0114 150,0 19330,7
услуги, услуги
по разработке
методологии и систем
ведения мониторинга
по направлениям
реформирования
региональных финансов
6. Организация и 1003 1550,0 610,0
проведение 0114 1450,0 6513,1 2000,0 8000,0
социологических
опросов
7. Материальное 0115 6000,0 25319,6 6000,0 27033,0
стимулирование
сотрудников,
выполняющих
дополнительные
функции, связанные
с реализацией
Программы
8. Средства 1102 16000,0 55000,0 63000,0 70700,0
на стимулирование
деятельности
муниципальных
образований
Обслуживание 0,0 0,0 0,0 0,0
и погашение долговых
обязательств
Развитие социальной 0,0 0,0 0,0 0,0
инфраструктуры
